הרפורמה הרגולטורית: בין הגלוי לסמוי
(a Critical Look at Regulatory Reform)

Abstract

תקציר בעברית: מעת לעת מועלות טענות בדבר איכות הרגולציה השלטונית בישראל ובדבר עודף רגולציה המכביד על פעילות המגזר העסקי. דרך אחת להתמודד עם טענות אלו ולקדם רגולציה מיטבית היא הרפורמה הרגולטורית, שסחפה בשלושת העשורים האחרונים את מרבית המדינות החברות בארגון לשיתוף פעולה ופיתוח כלכלי (OECD) ובאיחוד האירופי. גישה זו נועדה לקדם מופת של רציונליות ביורוקרטית וכך, על פי ההצהרות, להוביל ל"רגולציה מיטבית". לפי הטענה שביסוד גישה זו, קביעת פרוצדורות מנחות לתהליך קבלת ההחלטות השלטוני, בשילוב עם מתודולוגיות הערכה כלכליות (שעיקרן השוואת העלות של הרגולציה לתועלתה) ישפרו את איכות הרגולציה השלטונית. לאור ההצטרפות של ישראל ל-OECD, במוקדם או במאוחר היא תצטרף למדינות המיישמות את גישת הרפורמה הרגולטורית; למעשה כבר עתה יש ניצנים לפעילות ממשלתית בתחום זה. על כן, חשוב להבין את המורכבות הגלומה בגישה זו. מאמר זה מבקש להציע התבוננות ביקורתית בבשורה שהיא מתיימרת להביא.

מבט ביקורתי על היישום של גישת הרפורמה הרגולטורית ברחבי העולם מלמד כי יישומה בישראל עלול לא לממש את ההבטחה הטמונה בה – קידום רגולציה איכותית – אלא דווקא להחריף בעיות שלטוניות קיימות דוגמת ההשלכות הנובעות מדפוסי פעולה אינטרסנטיים של בעלי עניין. לפי ביקורת זו, הרפורמה הרגולטורית פועלת למעשה לקידום האינטרסים של המגזר העסקי המפוקח ולהעדפתם על פני אלו של הציבור הרחב. אחד הביטויים לכך הוא התמקדות בהפחתת העול הרגולטורי המוטל על המגזר העסקי המפוקח בלי לבחון את התועלת הגלומה ברגולציה המוצעת. היבט אחר הוא בעיית הפוליטיזציה. הרפורמה הרגולטורית מרחיבה את הפיקוח הפוליטי על החלטות מקצועיות של הפקידות הבכירה ומאפשרת פיקוח של הממשלה על "אזורי הספר" של הרשות המבצעת – סוכנויות הרגולציה העצמאיות. זאת, בצורה שאינה שקופה לציבור הרחב, באופן שעשוי לחרוג מגבולות ההשפעה הלגיטימית של דרג נבחר ועלול להוביל לעיוות של שיקול הדעת המקצועי שביסוד הרגולציה השלטונית.

אפשר לצפות שבעיות אלו יבואו לידי ביטוי גם במסגרת רפורמה רגולטורית מסוג זה בישראל. על רקע האמור, יוצעו (באופן ראשוני) דרכי התמודדות עם הדינמיקות המתוארות – דרכים שיבטיחו כי הקידום של גישת הרפורמה הרגולטורית בישראל ישרת את איכות הרגולציה השלטונית ולא אינטרסים זרים ופוליטיים.

English Abstract: From time to time criticism is voiced regarding the poor quality of government regulation in Israel, specifically the excessive burden it places on the activities of the private sector. One way of countering such claims and improving the efficacy of regulation is through the implementation of the regulatory reform approach. Adopted in the last three decades by the vast majority of the member states of the European Union and the Organization for Economic Co-operation and Development. The aim of this approach is to promote a rational bureaucratic modus operandi leading, so it is hoped, to “optimal regulation”. Underlying this approach is the conviction that the establishment of procedures guiding the processes of governmental decision-making combined with methodologies for economic evaluation (based on the anticipated cost of regulation versus its benefits) will significantly improve the quality of governmental regulation. Since Israel is now a member state of the OECD, it is to be expected that sooner or later it will have to emulate those countries that have adopted this approach. In fact, we are already starting to see the first signs of governmental action in this area. It is, therefore, important to understand the complexity inherent in this approach. This article presents a critical evaluation of the regulatory reform approach and of the benefits it claims to bring about.

If we take a critical look at the effect regulatory reform around the globe has had, we inevitably reach the conclusion that its implementation in Israel may not have the desired result. In fact, it might even worsen the current situation in which private interest groups have a great impact on governmental decision making. It is claimed that regulatory reform might actually benefits the private sector rather than the public as a whole. One expression of this is the focus on reducing the regulatory burden on the private sector without proper consideration of the merits of such regulation. Another aspect is the politicization of governmental decision making. The regulatory reform approach might increase political interference in regulatory decisions. This interference lacks transparency and leads to distortions of the professional considerations that are supposed to guide government regulation.

It is to be expected that problems such as these will arise when regulatory reform approach is implemented in Israel. Therefore, it can be argued that we must find ways to deal with the dynamics described above in order to make sure that regulatory reforms in Israel will lead to high-quality regulation, rather than benefit private and political interests.

Note: Downloadable document is in Hebrew.

Keywords: רגולציה, רגולציה מיטבית, רגולציה שלטונית, פיקוח פוליטי