북한 경제개혁의 재평가와 전망: 선군경제노선과의 연관성을 중심으로 (A Reassessment and Prospect of Economic Reform in North Korea: Focus on the Connection with Military-First Economic Policy)

108 Pages Posted: 25 May 2016 Last revised: 30 May 2016

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Sooho Lim

Korea Institute for International Economic Policy

Yoojeong Choi

Korea Institute for International Economic Policy

Seokki Hong

Korea Institute for International Economic Policy

Date Written: December 30, 2015

Abstract

Korean Abstract: 북한 당국이 ‘7.1 경제관리개선조치’(이하 ‘7.1 조치’)를 시행한지 올해로 만 13년이 지났다. 7.1 (2002~2003)는 북한 역사상 가장 획기적인 개혁 패키지였지만, 이후 反개혁 역류 (2006~2009) 가 발생하면서 용도가 폐기되었다는 평가가 많다. 하지만 북한 당국은 2010년 하반기부터 다시 개혁 패키지를 준비하여 김정은 정권의 등장과 함께 일련의 조치(‘새로운 경제관리 개선조치’)를 집행해 나가고 있다.

‘새로운 경제관리 개선조치’의 정확한 성격을 파악하고 향후 전개방향을 예측하려면 시장메커니즘이 주도하는 비전략부문(경공업과 지방공업)과 계획 메커니즘이 주도하는 전략부문(군수산업과 핵심 중공업) 사이의 연관성을 파악하는 것이 필요하다. 본 연구는 이 연관성을 규정짓는 것이 ‘선군경제노선’이라고 보고, 이를 통해 2000년대 북한의 경제개혁을 재평가하고, 성과 및 한계를 분석한 후, 향후 김정은 정권의 경제정책 방향을 전망하고자 한다. 7.1 조치는 김정일의 장기 경제재건(‘강성대국 건설’) 전략인 선군경제노선을 뒷받침하기 위한 핵심 정책수단이었다. 즉 부족한 재원을 전략부문에 집중시키기 위해 비전략부문에 대한 재원투입을 축소하는 대신 해당부문의 자율성을 확대한 것이며, 나아가 비전략부문에서 발생한 잉여를 전략부문으로 이전하려는 목적에서 추진되었다. 특히 재원투입 없이 비전략부문의 잉여를 확대하기 위해 시장메커니즘을 공식경제 내부로 수용하였다. 이런 의미에서 7.1 조치는 전략부문에서의 계획 강화와 비전략부문에서의 시장화라는 경제의 이중구조화 전략으로 특징지어진다.

7.1 조치와 연이은 박봉주 내각의 급진개혁 실험 (2004~2005) 은 그간 아래로부터 진행되어온 자생적 시장화에 제도로서의 시장메커니즘을 결합시킴으로써 북한경제의 시장화를 심화시켰다. 문제는 시장화가 어느 순간부터 당국이 디자인한 범위를 넘어서기 시작했다는 점이다. 특히 ‘전인민의 상인화’가 확산되는 가운데 ‘돈주’의 자본이 국영기업 내부로 침투해 들어가면서 ‘사실상의 사유화’가 진행되자, 김정일의 승인 아래 시장 억제를 위한 反개혁 역류(2006~2009)가 발생하였다. 그리고 그 정점에서 2009년 말 화폐개혁이 추진되었다. 그러나 이는 시장메커니즘의 폐지가 아니라 ‘관리가능한 시장’을 복원하기 위한 조치였다고 보아야 한다. 왜냐하면 反개혁 역류에도 불구하고 계획메커니즘의 축소와 기업운영의 자율성 확대(시장메커니즘의 확대)라는 7.1 조치의 근간은 그대로 유지되었기 때문이다. 계획과 시장의 공존은 선군경제노선의 내생적 요구이다. 이런 의미에서 화폐개혁 실패 직후 ‘새로운 경제관리 개선조치’가 준비되기 시작한 것은 당연한 논리적 수순이었다.

7.1 조치는 경제적 부작용만 낳았을 뿐 그 성과는 미약했던 것으로 보인다. 우선 군수공업을 제외하면 전략부문, 비전략부문을 가릴 것 없이 생산성 증대효과가 거의 나타나지 않았다. 비전략부문에서 과도한 착취가 발생함으로써 경제개혁에도 불구하고 이 부문에서 생산성 증대효과가 나타나지 못했고, 착취된 잉여가 군수공업에만 집중 투자됨으로써 중공업에서도 생산성 증대효과가 나타나지 못한 것으로 보인다. 반면 7.1 조치와 화폐개혁을 거치면서 시장에 통화가 과잉 누적된 결과 만성적 하이퍼인플레이션이 초래되었다. 이 역시 부족한 재정을 발권으로 충당하는 인플레이션 조세(inflation tax) 정책의 결과로 판단된다. 이로 인해 최근까지 북한에서는 통화량 급증 → 인플레이션 → 환율상승 → 인플레이션의 악순환 고리가 작동해왔다.

English Abstract: 13 years have passed after North Korean regime implemented the July 1st Economic management Improvement Measure (2002~2003). Although the measure was the most innovative reform package in the history of North Korea, it has been evaluated that the measures were abolished when the regime attempted to implement opposite policies to the July 1st measure during 2006 to 2009. However, North Korean regime prepared reform package again from the second half of 2010 with appearance of Kim Jong-un regime.

To understand the exact characteristics of new reform policy called New Measures for Improving Economic Management, and to foresee the future direction of development, it is necessary to grasp the correlation between strategic field (defense industry and core heavy industry) led by government plan and non-strategic field (light industry and local industry) led by market mechanism. This research considers Military-First Economic Policy’ as the determinant of this correlation. It reassesses the North Korea’s economic reforms during the 2000's by analyzing its achievement and limitation, and then forecasts the direction of economic policy of Kim Jong-un regime.

The July 1st Measure was a core means of policy to support Military-First Economic Policy, Kim Jong-il’s long-term strategy for economic rebuilding (Building the Strong and Prosperous Nation). In other words, to concentrate insufficient resources to strategic field, it expands autonomy of non-strategic field instead of reducing resource inputs on the field. Also, it was implemented to move surplus that occurred in non-strategic field to the strategic field. In this sense, the July 1st Measure is characterized as dual structurization of economy including plan reinforcement in strategic field and marketization in non-strategic field.

The July 1st Measure and successive radical reform experiments of Park Bong-joo cabinet (2004~2005) intensified the marketization of North Korean economy by combining market mechanism as an institution with indigenous marketization which progressed from the bottom. The problem is that the marketization exceeded the designed range by regime. Especially, as Donju's capital pervaded throughout the state enterprises and de facto privatization has taken place, the North Korea regime attempted to implement opposite policies to the July 1st measure during 2006 to 2009. At the peak of such measures, the currency reform was promoted in late 2009. However, it was not the abolition of market mechanism and should be regarded as the measure for restoring manageable market. This is because the basis of the July 1st Measure including the reduction of plan mechanism and the expansion of market mechanism in company management remained int act. Coexistence of plan and market is an endogenous demand of Military-First Economic Policy.

In this sense, immediate step forward to the preparation for the New Measures for Improving Economic Management after the failure of currency reform was a natural logical operation. The outcome of the July 1st Measure was poor, causing side effects. First of all, there was almost no improvement of productivity in both strategic and non-strategic field, except for the defense industry. It was mainly due to the excessive exploitation in non-strategic field and transshipping the surplus from non-strategic field to the defense industry. The excessive supplying of currency caused the inflation tax which meant a penalty for holding cash due to the high inflation. As a result, the vicious circle of rapid increase of money supply → inflation → rise of exchange rate → inflation has been founded.

Note: Downloadable document is in Korean.

Keywords: Military-first Economic Strategy, North Korea, Economic Reform, North Korea, North Korea

Suggested Citation

Lim, Sooho and Choi, Yoojeong and Hong, Seokki, 북한 경제개혁의 재평가와 전망: 선군경제노선과의 연관성을 중심으로 (A Reassessment and Prospect of Economic Reform in North Korea: Focus on the Connection with Military-First Economic Policy) (December 30, 2015). KIEP Research Paper No. Policy References-15-02, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2783546 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2783546

Sooho Lim (Contact Author)

Korea Institute for International Economic Policy ( email )

[30147] Building C, Sejong National Research Compl
Seoul, 370
Korea, Republic of (South Korea)

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Seokki Hong

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