중국의 보조금 현황과 주요국의 대응 사례 연구 (China's Subsidies and Major Trading Partners’ Countermeasures)

239 Pages Posted: 23 Oct 2013

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Wolla Park

Korea Institute for International Economic Policy

Sherzod Shadikhodjaev

KDI School of Public Policy and Management

Su Yeob Na

Korea Institute for International Economic Policy

Jina Yeo

Korea Institute for International Economic Policy

Ma Guang

Peking University - Department of Finance

Date Written: December 30, 2011

Abstract

중국은 자국의 산업 발전과 수출 증대를 위해 재정 및 금융 지원, 조세 혜택 등 다양한 형태의 보조금 정책을 시행해 왔다. 이러한 중국의 보조금정책 중에는 WTO 규범에 위배될 소지가 있는 내용이 많이 포함되어 있어, 중국과 주요 선진국 간 통상마찰의 주요인이 되고 있다. 본 연구는 WTO 보조금 규범에 비추어 중국의 주요 산업별 보조금 형태와 유형을 식별하고, 주요국의 대중국 보조금 대응사례를 분석하였다. 본 연구는 여섯 개 장으로 구성되어 있다. 서론에 이어 제2장에서는 중국 보조금 문제의 특수성과 WTO 규범의 적용 문제를 다루었다. 국제교역질서 왜곡을 야기할 수 있는 보조금을 다자 차원에서 규제하기 위한 것이 WTO 보조금협정이다. 중국은 WTO에 가입하면서 보조금협정상의 보편적 의무조항과 함께 다른 회원국의 경우와 달리 중국에만 적용되는 특정 조항을 이행하는 데 동의하였다. 이에 따라 중국의 WTO 가입문서에는 개도국 지위의 부분적 인정, 국유기업의 성격 규정, 투명성 제고, 비시장경제국의 보조금 산정 시 적용할 기준가격 문제 등 거대 개도국이자 체제전환국의 잔재가 남아 있는 중국의 특수성을 반영한 내용들이 포함되었다. 제3장에서는 중국의 보조금 실태를 파악하기 위해 중국이 WTO에 통보한 보조금 내역과 주요 산업지원정책 및 규정을 검토하였다. 중국은 WTO 회원국으로서 매년 자국의 보조금 내역을 WTO에 통보할 의무가 있음에도 2006년과 2011년 단 두 차례 밖에 통보의무를 이행하지 않았다. 이에 미국 무역대표부(USTR)는 2011년 10월 광범한 분야에 걸쳐 198개 항목의 중국 보조금 내역을 자체 조사하여 WTO에 통보하였다. 중국의 산업별 보조금 실태 파악을 위해서는 10대 산업과 전략적 신흥산업을 중심으로 중국정부가 공표한 산업지원정책과 관련 규정을 WTO 보조금협정에 비추어 검토하였다. 중국의 보조금 형태와 유형은 개별 산업별로 다양하게 나타나고 있으나, 전체 산업을 포괄하여 금지보조금과 조치가능보조금으로 구분, 다음과 같이 분류해 볼 수 있다. 금지보조금은 국산제품의 수출 확대 및 지원을 위한 수출보조금과 국산제품의 국내 판매 확대 및 지원을 위한 수입대체보조금으로 분류된다. 수출보조금과 수입대체보조금으로 간주될 가능성이 있는 중국의 산업지원 조치는 주로 세제혜택과 금융지원의 형태로 이루어지고 있다. 조치가능보조금에 해당될 수 있는 조치들은 금융지원, 구조조정 지원, 세제지원, 특정 기업 지원, 정부구매 지원, 기술개조 지원, 특정 지역 지원 등의 형태로 이루어진다. 제4장에서는 중국 보조금에 대한 다자 차원의 규제수단인 WTO 다자감시 메커니즘의 운용과 WTO 제소 사례를 검토하였다. 다자감시 메커니즘은 보조금 문제를 WTO에 제소하기 전에 협의를 통해 해결책을 모색하기 위한 것으로, 주로 TRM(과도기 검토 메커니즘)과 TPRM(무역정책 검토 메커니즘) 등을 통해 이루어진다. 여기서 미국과 EU 등 선진국에 의해 지속적으로 제기된 쟁점은 중국 보조금정책의 불투명성과 통보의무 불이행 문제였다. 보조금에 대한 WTO 제소는 WTO 분쟁해결 절차에 따라 이루어지는데, 판정 결과에 따라 금지보조금은 즉시 철회해야 하며, 조치가능보조금은 철회하거나 그 부정적 영향을 제거해야 한다. 2011년 11월 1일 현재 중국이 WTO에 제소당한 23건의 무역구제조치 중 보조금과 관련된 것은 9건이다. 지금까지 중국이 제소당한 보조금 분쟁 사안은 대부분 협상 단계에서 종료되었으며, 제소국의 요구를 수용하여 해당 법령 자체를 폐지하거나 또는 개정하는 것으로 타결되었다. 제5장에서는 중국의 보조금에 대한 양자 차원의 규제인 주요국의 상계관세 조치 사례들을 분석하고 중국의 대응논리를 검토하였다. 중국에 대한 상계관세 조치는 주로 미국, 캐나다, EU, 호주 등 선진국들이 활용해 왔는데, 특히 글로벌 금융위기 이후 미국과 캐나다의 대중국 상계관세 조치가 급증하였다. 미국은 비시장경제국에 대해서는 상계관세 조치를 적용하지 않는다는 방침에 따라 2007년 이전까지는 중국에 대해 상계관세 조치를 취하지 않았다. 그러나 2007년 중국산 인쇄용지에 대한 상계관세 예비판정을 시작으로 2010년까지 제지, 철강, 화학, 타이어 등을 대상으로 총 26건의 대중국 상계관세 조사를 벌였고, 22건에 대해 상계관세 부과를 확정하였다(2011년 6월 말 기준). 캐나다는 2004년 4월 중국산 베이컨 구이 석쇠에 대해 상계관세 조사를 실시한 이후 2010년까지 10건의 조사를 벌였고, 9건에 대해 상계관세를 부과하였다(2011년 6월 말 기준). 본 연구에서 미국과 캐나다의 대중국 상계관세 부과 사례를 검토한 결과 다음과 같은 특징을 발견할 수 있었다. 첫째, 상계관세 부과 대상 품목 중 철강제품에 대한 비중이 압도적으로 높았다. 둘째, 미국과 캐나다로부터 가장 빈번하게 조치가능보조금으로 판정받은 보조금 형태는 소득세 감면 프로그램과 적정가격 미만의 투입요소 제공으로 나타났다. 셋째, 미국과 캐나다는 상계관세 조사 과정에서 비협조적인 대상에 대해서는 징벌적 성격의 고관세율을 부과하였다. 넷째, 미국과 캐나다의 대중국 상계관세 조치는 모두 반덤핑관세를 동시에 부과한 ‘중복부과’에 해당했다. 주요국의 상계관세 조치에 대해 중국은 기본적으로 신중한 자세를 견지하고 있지만, 경우에 따라서는 WTO 제소, 보복 차원의 상계관세 조치 부과 등 적극적인 맞대응을 통해 자국에 유리한 결과를 이끌어내고 있음에 주목할 필요가 있다. 이상의 분석을 바탕으로 본 연구는 중국의 보조금 문제가 한국에 주는 시사점과 대응방안을 제시하였다. 첫째, 중국의 보조금 문제에 대처하기 위해서는 무엇보다 보조금의 실태 파악과 체계적인 정보 축적이 중요하다. 이를 위해 중국의 공식 문건 분석과 현지 조사, WTO 다자감시 메커니즘 활용 등을 통해 중국의 보조금 형태와 정책동향을 지속적으로 모니터링할 필요가 있다. 아울러 주요국의 대중국 보조금 분쟁 사안에 대한 검토를 병행하여, 빈번한 규제 대상이 된 품목과 보조금 형태, 핵심 쟁점, 중국의 대응논리 등에 관한 기초자료를 축적해야 한다. 둘째, 장차 한ㆍ중 간에 보조금 관련 분쟁이 발생할 가능성에 대비하여 사안별로 적절한 대응책을 강구할 필요가 있다. 중국의 보조금으로 인한 무역상 불이익을 제거하기 위해 중국의 정책 및 제도 변화가 필요한 사안에 대해서는 WTO 제소를 고려할 수 있다. 반면 중국의 보조금으로 인한 특정 산업 및 기업의 피해 구제가 필요한 경우 상계관세 조치를 고려해야 한다. 셋째, 중국의 보조금 문제가 내포하는 특수성과 모호성, 보조금 관련 무역구제 절차의 복잡성 등에 기인하는 문제에 대해서도 유의해야 한다. 중국의 보조금 정책이나 제도는 체제전환국의 잔재, 정보의 비접근성과 불투명성 등으로 실태 파악 자체가 용이하지 않다. 따라서 정부, 유관기관, 업계 간의 유기적인 협조를 통해 체계적인 보조금 모니터링 시스템을 구축하고, 한ㆍ중 간에 정보 공유 채널을 활성화시켜야 한다. 아울러 정부나 업계는 보조금 관련 무역구제조치의 절차와 파급효과를 숙지하여 국익에 유리한 방향으로 활용해야 한다. 넷째, 중국을 비롯하여 주요국과의 보조금 관련 분쟁에 휘말리지 않기 위해서는 산업지원이나 보조금정책 방향이 특정성 시비에서 벗어날 수 있도록 유의해야 한다. 이를 위해 산업 전반에 걸친 간접적인 지원에 중점을 두고 지자체 차원의 보조금에 대해서도 세심한 점검이 필요하다. 또한 실제 분쟁이 발생했을 경우에는 적극적이고 성실한 대응이 필요하다. 다섯째, 업계가 보조금 관련 제소 혹은 피소 상황에 대비할 수 있도록 업계와 정부부처 간 대화 채널을 정례화하고, 중국 보조금 관련 정보 및 외국의 대응사례 홍보 등을 통해 기업의 관심을 유도할 필요가 있다. 아울러 보조금 관련 무역구제 절차에 관한 전문인력 양성, 관련 법규 정비도 중요하다.

Subsidies are financial contributions by the government or public bodies which confer benefits to their recipients. China has provided various grants, preferential loans, tax incentives and other forms of subsidies to promote the production and export performance of its industries. With its accession to the World Trade Organization (WTO) in 2001, China has fallen under the regulatory framework of the multilateral trading system. As a result, China’s industrial policy is subject to both WTO’s general subsidy disciplines, and specific commitments and tailor-made provisions laid down in the accession package. The latter include a partial recognition of the developing country status, special provisions on Chinese state-owned enterprises, transparency obligations, the use of out-of-country benchmark prices in countervailing investigations against Chinese products and others.

Composed of six chapters, this study examines the state of play on China’s subsidization practice and counteractions taken by its major trading partners, as well as to explore possible implications for Korea. In particular, Chapter II considers the application of WTO rules to China’s subsidies. Chapter III shows major trends in the use of subsidies by industrial sectors on the basis of China’s declared policies, WTO notifications and relevant laws and regulations. Chapter IV examines how Chinese subsides have been addressed in the WTO’s political and judicial “control” mechanisms, such as the Transitional Review Mechanism, the Trade Policy Review Mechanism and dispute settlement procedures. Chapter V discusses the practice of individual countries - basically the United States and Canada - of countervailing Chinese subsidies. Finally, Chapter VI considers what lessons and implications Korea can draw from other countries’ anti-subsidy measures against China.

Over the past ten years, China has been criticized in WTO political forums for the lack of transparency in its subsidization practice. In the judicial track, Chinese subsidies have been complained of in 9 out of 23 dispute cases initiated against China as of November 2011. Most of them centered on prohibited subsidies and ended with mutually agreed solutions. The countervail mechanism vis-a-vis China has been used mainly by developed countries such as the United States, Canada, Australia, and the European Union of whom Canada was the very first user.

Unlike these and some other countries, Korea has so far maintained a passive stance toward Chinese subsidies. It has usually kept silent in WTO forums, never resorted to the WTO dispute settlement or countervailing mechanism against China. However, given the increasing role of China as a trading partner, Korea should first of all strengthen its monitoring capacity with respect to both China’s subsidization policy and other countries’ anti-subsidy measures. Countervailing investigations and WTO dispute cases are initiated by the government normally upon the requests of domestic industries. In choosing between these two tracks, the government should weigh all the pros and cons in terms of the time consumption, costs, the actual effect of remedies etc. and then decide which track to resort to. On the other hand, the case study on anti-subsidy measures demonstrates that it is important for the Korean government and companies to minimize the possibility of being targeted by such measures and, in any event, to be well prepared for such challenges.

Note: Downloadable document is in Korean.

Suggested Citation

Park, Wolla and Shadikhodjaev, Sherzod and Na, Su Yeob and Yeo, Jina and Guang, Ma, 중국의 보조금 현황과 주요국의 대응 사례 연구 (China's Subsidies and Major Trading Partners’ Countermeasures) (December 30, 2011). KIEP Research Paper No. Policy Analysis-11-20. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2321605 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2321605

Wolla Park (Contact Author)

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Sherzod Shadikhodjaev

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Su Yeob Na

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Jina Yeo

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