공천제도와 입법생산성: 정치경제학적 구조 및 영향 (Candidate Selection Processes and Legislative Performance: Political Economic Structure & Impact)

73 Pages Posted: 26 Jun 2016 Last revised: 13 Jul 2016

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Jaehoon Kim

Korea Development Institute (KDI)

Date Written: December 31, 2010

Abstract

Korean Abstract: 본 연구는 국회의원 공천제도가 국회통과 법률안의 수(입법생산성)에 어떻게 영향을 미치는지를 이론적․실증적으로 분석하고 있다. 일견 연관성이 없어 보이는 공천제도와 입법생산성은 개별 국회의원의 유인체계(incentive structure)와 정당 내부 의사결정을 매개로 연결된다. 공천제도(candidate selection process)는 크게 상향식과 하향식으로 구분되는데, 하향식은 소수의 사람들이 누가 정당의 후보로 선거에 출마할지를 결정하는 반면, 상향식은 선거지역구의 정당원들이나 모든 선거권자들이 참여하는 경선(primary election)을 통해 정당의 후보를 선출하는 것을 의미한다. 소선거구제를 채택하고 있는 한국의 경우, 이론적으로 볼 때 상향식과 하향식의 공천제도가 함의하는 바는 다음과 같다.

하향식 공천제(top-down candidate selection process)에서는 공천권을 행사하는 자가 정당 내부의 대부분의 중요한 의사결정을 행사하는 구조가 형성된다. 공천과 재선(reelection)에 정치생명이 걸려 있는 개별 국회의원들은 당론과 지역구의 이익이 충돌할 경우 당론으로부터 자유롭기 쉽지 않을 것이다. 이러한 의사결정구조에서는 다양한 의견이 반영되기 힘들고 일부분의 의견이 당론이 될 가능성이 높다. 이는 여야를 막론하고 마찬가지일 것이다. 따라서 국회에서 정당 간 의견조정이나 타협이 어렵게 되어 입법생산성이 저하될 수 있다. 다른 한편, 하향식 공천제는 정당 내 공천을 목적으로 하는 계파형성을 촉진하는 유인이 존재한다.

반면, 상향식 공천제(bottom-up candidate selection process)에서는 개별 국회의원의 성과나 자질에 따라 지역구 정당원이나 투표권자가 후보를 선택하게 된다. 개별 국회의원들은 정당 내 의사결정에서 지역구의 다양한 의견들을 반영할 수 있게 된다. 정당의 의사결정구조가 민주화될 뿐만 아니라 일부의 의사만을 반영한 의사결정이 이루어지기 어렵다. 그리고 정당 간 타협이나 의견조정이 훨씬 용이해지게 된다. 이로 인해 입법생산성이 제고될 수 있다.

국회 입법 자료를 이용한 실증분석의 주요한 결과는 다음과 같다. 첫 째, 상향식 공천제에서, 다른 조건이 동일하다면, 하향식 공천제에 비해 연간 약 164건 더 많은 법률안을 통과시키고, 의원발의법률안에 대해서는 연간 약 153건 더 많은 법률안을 통과시키는 것으로 나타났다. 상향식 공천제의 부분적 도입과 자료의 한계 등을 감안하더라도 상향식 공천제에서 국회 의사결정이 효율적이었음을 보여준다. 둘째, 여당의석비율이 1% 증가할 때, 다른 조건이 동일하다면, 의원발의법률안이 약 2.6건 적게 통과되는 것으로 나타났다. 이는 여당의석비율이 증가할 때 그만큼 국회 내 갈등은 증폭되었다는 것이다.

정당 민주화라는 규범적 측면에서뿐만 아니라 개별 국회의원들의 경쟁 제고와 정당 간 갈등 완화 등을 위해서 상향식 공천제 도입에 대한 본격적인 논의가 필요함을 시사한다. 상향식 공천제의 경선을 지방선거와 연계하여 지방에서 검증된 인물이 중앙정치에 진출할 수 있게 하는 방안도 고려할 필요성이 있다. 이를 통해 지방정치와 중앙정치의 이원화를 지양하고 경쟁력 있는 인물들이 지방 선거구민의 요구에 보다 조응하고, 지방과 중앙정치가 연계된 경선의 도입을 통하여 지방과 중앙정치의 수준을 동시에 향상시킬 수 있을 것으로 기대된다.

English Abstract: This study analyzes the impact of Congressional candidate selection processes on the number of bills that National Assembly passes (legislative productivity or performance) theoretically and empirically. The candidate selection process is seemingly unrelated to legislative productivity but they are linked through lawmakers’ incentive structure and decision-making in parties as detailed below. The candidate selection processes are classified into to-down processes and bottom-up processes: under the top-down processes, a representative of a party or a small number of party members such as caucus or committee chooses who will run for upcoming election, whereas under bottom-up processes, party candidate is selected in the primary election in which all the party members or district registered voters can participate. Under single-member district plurality system Korea adopts, these candidate selection processes theoretically imply the followings.

Under the top-down processes, party’s decision making is centralized to someone who rules candidate selection. Since legislators’ electoral success largely depends on the party nomination, they can’t help but to follow the nominator instead of representing their constituencies. This centralized decision making structure creates bullheaded extreme party lines to both ruling party and opposition parties. As a result, parties would not want to compromise their party lines, leading to lower legislative productivity.

On the other hand, party candidate is selected based on what potential candidates did for the district or individual quality under bottom-up processes. Under these processes, party’s decision making process is decentralized and a party finds it hard to take headstrong party lines due to various opinions reflecting different constituencies. Hence it would be much easier for parties to compromise or coordinate conflicting views, leading to a higher legislative productivity.

For empirical analysis, we used all the annual legislation data from1948 to 2009. Major parties in Korea partially adopted primary election as candidate selection process before the 17th Korean National Assembly election. Regression analysis shows that Korean legislature passed, other things being equal, about 164 total bills more annually under bottom-up process while it passed about 153 legislator-proposed bills annually under bottom-up process, ceteris paribus. This result implies that under bottom-up candidate selection processes legislature works more efficiently and produces more bills. Not to mention internal democracy within political parties on the normative ground, it is necessary to regulate, by constitution ideally or election law temporally, parties to adopt primaries as their candidate selection process in order to reduce conflicts among parties, enhance competition among legislators, and induce higher legislative productivity.

Note: Downloadable document is in Korean.

Suggested Citation

Kim, Jaehoon, 공천제도와 입법생산성: 정치경제학적 구조 및 영향 (Candidate Selection Processes and Legislative Performance: Political Economic Structure & Impact) (December 31, 2010). KDI Policy Study 2010-12, 1-65, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2800068 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2800068

Jaehoon Kim (Contact Author)

Korea Development Institute (KDI) ( email )

263 Namsejong-ro
Sejong-si 30149
Korea, Republic of (South Korea)

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