공직개혁방안 연구 (A Study on Reforming Public Service System)

225 Pages Posted: 20 Aug 2017

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Jaehoon Kim

Korea Development Institute (KDI)

Yoonsoo Park

Korea Development Institute (KDI)

Date Written: December 31, 2016

Abstract

Korean Abstract: 본 연구는 조직의 개방성이 조직원의 유인체계에 영향을 준다는 아주 단순한 관찰에서부터 시작되었다. 조직의 개방성이 높을 경우에는 고용과 승진이 보장되지 않아 인적자원이 다른 조직으로의 이동가능성을 염두에 둘 수밖에 없기 때문에 인적자본의 축적과 직무에서의 노력을 하지 않을 수 없다. 따라서 그 조직의 성과가 높을 가능성이 높다.

반면, 조직의 개방성이 낮을 경우에는 고용이 보장되고 기간이 지나면 승진이 보장되기 때문에 승진이나 그로 인한 임금상승이 직무에 노력할 유인으로 작용하지 않고 인적자본을 축적할 유인이 되기 어렵다. 따라서 그 조직의 성과나 효율성이 낮을 가능성이 높다.

위 조직이 공공조직이라면 특히 문제되는 것은 조직의 생존과 보호를 위하여 정책결정이 불투명하고, 공적자금이 불투명하게 운영되고, 감독기관이 있더라도 제대로 감시를 받지 않아 부패가 만연하고, 정부지출의 낭비가 발생할 수 있다는 점 때문이다. 이러한 이유로 공직제도의 폐쇄성은 사회적 비효율을 유발한다. 이러한 문제의식에서 살펴본 공직제도의 개방성과 공무원의 인적역량, 정부효율 등의 관계는 다음과 같다.

한국 공무원의 역량은 독일, 일본에 비해 다소 낮지만, OECD 국가 평균과 유사하며, 또한 국내 민간부문에 비해 모든 연령대와 성별에서 높다. 공무원 채용에서 공개경쟁 지필시험의 비중이 높은 국가일수록 공무원의 역량 수준도 높은 것으로 분석되었다. 이는 정부조직의 폐쇄성이 높아지면 공무원의 역량이 높아진다는 것을 함의한다.

한편, 공무원의 직업안정성이 높은 국가일수록 공무원이 직무수행에서의 재량 행사가 낮은 것으로 나타났다. 직업안정성이 높다는 것은 정년이 보장된다는 것이고 이 경우 일정 기간이 지나면 승진이 이루어지기 때문에 승진이나 그로 인한 임금상승은 인적자본을 축적하거나 직무에 노력할 유인이 되지 못한다. 이런 상황에서는 공무원이 책임을 져야 하는 상황을 만들 필요도, 유인도 없다. 이로 인해 업무에 재량이 있더라도 재량을 행사하지 않는다는 것을 의미한다.

한 국가의 공직개방성 증가는 정부 부문의 전반적인 효율성 향상으로 연결되는 것으로 분석되었다. 효율성 개선 효과는 공직개방성 정도가 본래부터 높았던 국가보다는 낮은 국가에서 더 크게 나타났다. 선진국의 공무원제도는 구체적으로 어떠한지, 이들과 한국 간 공무원제도를 비교하기 위해 네덜란드, 뉴질랜드, 싱가포르, 영국, 호주, 일본, 독일, 프랑스 등의 공무원제도를 살펴보았다. 인사권한의 중앙집권화, 정년보장 여부, 공개경쟁 지필시험의 존재 여부, 장기 교육훈련제도의 존재 여부, 별도의 공무원연금 존재 여부 등을 중심으로 살펴보았다.

한국 공무원제도의 주요한 특징으로 볼 수 있는 것은 정년보장으로 인해 직무에 필요한 인원보다 많은 인원이 상대적으로 상위 직급에 존재할 수밖에 없다는 것이다. 이는 교육⋅훈련, 파견, 휴직 등의 비율이 상위 직급으로 갈수록 높아진다는 점에서도 확인이 가능하다. 뿐만 아니라 공무원들 중에는 빠른 승진을 원하지 않는다는 말까지 돌고 있다. 그 이유는 너무 빨리 승진하게 되면 정무직으로 갈 수밖에 없고 이 경우 동기들보다 빨리 퇴직할 수밖에 없기 때문이다. 이것이 의미하는 바는 첫째, 승진이 인적자본을 축적하거나 열심히 노력할 유인이 아니라는 것이고, 둘째, 승진보다는 정년을 채우는 것이 공무원 자신에게 더 유리하다는 것이다. 이러한 상황에서 공무원에게 제대로 된 직무수행을 바라기는 어려울 것이다.

인사권한의 중앙집권화, 정년보장 여부, 공개경쟁 지필시험의 존재 여부, 별도의 공무원연금 존재 여부, 공무원의 근로관계에 대한 일반 노동법의 적용 여부 등의 공직개방성 결정요인 중 가장 주요한 요인은 정년보장 여부와 독립적인 공무원연금 유무이고, 정년보장 여부가 더 결정적인 요인이다. 이는 민간과의 인적자원 확보에서의 경쟁을 통하여 공직에서의 승진이 실제로 인적자본을 축적하거나 직무에 노력할 유인을 제공하느냐 여부를 결정하는 요소이기 때문이다. 정년보장을 하지 않고 성과급제의 도입과 저성과자를 해고할 수 있게 하고, 별도의 공무원연금을 국민연금에 통합하면서 직무에 필요한 인재를 임용하는 완전한 직위분류제를 도입함으로써 공직개방성을 확대하여 정부 성과를 높이고 공직청렴도를 향상시킬 수 있을 것이다.

English Abstract: This study started from a very simple observation that the openness of the organization affects the incentive system of the organization. If the organizational openness is high, employment and promotion can not be guaranteed, and so efforts in the job and human capital accumulation should be exerted otherwise low-performing human resources can only be replaced. Therefore, the open organization's performance is likely to be high.

On the other hand, if the organizational openness is low, the employment is guaranteed and the promotion is guaranteed over the period, so promotion or the increase of wages is not an incentive to work and it is difficult to make employees invest in human capital accumulation. Therefore, the closed organization's performance and efficiency are likely to be low.

If the organization is a public organization, it is particularly problematic that policy decisions are unclear for the survival and protection of the organization, public funds are opaque, and even if there is a supervisory body, corruption is rampant and government expenditure is wasted. For this reason, the closedness of the public service system causes social inefficiency. The relationship between the openness of the public service system, the human capacity of the public servants, and the efficiency of the government in this context is as follows.

The capacity of Korean civil servants is somewhat lower than that of Germany and Japan, but is similar to that of OECD countries, and is higher in all ages and genders than in the domestic private sector. The higher the level of mass formal examination for civil servant recruitment, the higher the level of civil servants' capacity. This implies that if the closedness of government organizations increases, the capacity of public officials will increase.

On the other hand, the higher the job security of public officials, the lower the discretionary decisions of public officials in executing their job. High job security means retirement is guaranteed. In this case, a public official is promoted after a certain period of time, so that promotion or wage increase does not attract incentive to work or accumulate human capital. In such a situation, public officials don’t have need or incentive to create a situation where they should be held accountable. This means that they do not exercise their discretion even if they have discretion in their job.

The increase in the openness of public office in one country is analyzed to be linked to the overall efficiency improvement of the government sector. The efficiency improvement was greater in countries with lower levels of public openness than in countries with higher levels of openness. In order to compare the civil servants of the developed countries with those of the civil servants in Korea, we examined the system of public servants of the Netherlands, New Zealand, Singapore, England, Australia, Japan, Germany and France. We examined the centralization of human resource management, the guarantee of retirement, the existence of mass formal examination, the existence of long-term education and training opportunity, and the existence of a separate civil servant pension.

The main characteristic of the Korean civil service system is that due to retirement security, there are more people than the number of people required for the job. This can be confirmed by the fact that the ratio of education, training, dispatch increases as the rank goes up. In addition, some officials say that they do not want a quick promotion. The reason is that if you are promoted too fast, you have to go to senior civil service and in this case you have to retire sooner than the cohorts. What this means is that promotion is not an incentive to accumulate human capital or work hard, and second, it is more advantageous for public officials to fill retirement years than promotion. In such a situation, it will be difficult to expect the public officials to perform their duties properly.

The most important determinants of openness of public office are retirement guarantee and existence of separate civil servant pension, and the former is more critical. This is because through competition in securing human resources with the private sector, promotion in the public sector actually provides incentives to accumulate human capital or to work on the job. It is also possible to expand the openness of public service and improve government performance and public service integrity by introducing a position classification system that allows the introduction of performance-based payments, the dismissal of low-performing workers, effectively abolishing retirement guarantees, and the incorporation of separate civil servant pension into the national pension scheme.

Note: Downloadable document is in Korean.

Suggested Citation

Kim, Jaehoon and Park, Yoonsoo, 공직개혁방안 연구 (A Study on Reforming Public Service System) (December 31, 2016). KDI Research Monograph Paper No. 2016-09, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=3021511

Jaehoon Kim (Contact Author)

Korea Development Institute (KDI) ( email )

263 Namsejong-ro
Sejong-si 30149
Korea, Republic of (South Korea)

Yoonsoo Park

Korea Development Institute (KDI) ( email )

263 Namsejong-ro
Sejong-si 30149
Korea, Republic of (South Korea)

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