Advocatus Populi I Advocatus Diaboli – O Prawie, Argumentach I Strategiach Stron Negocjujących Brexit (Advocatus Populi and Advocatus Diaboli – On Law, Arguments and Strategies in Brexit Negotiations)

Politeja, 4(49)/2017

41 Pages Posted: 12 Mar 2018

See all articles by Arkadiusz Radwan

Arkadiusz Radwan

Allerhand Institute; Vytautas Magnus University - Faculty of Law; Kubas Kos Gałkowski

Hans-Bernd Schäfer

Bucerius Law School; University of Hamburg

Date Written: September 8, 2017

Abstract

Polish Abstract: Artykuł analizuje prawne i ekonomiczne uwarunkowania negocjacji ustąpieniowych wywołanych decyzją Wielkiej Brytanii o opuszczeniu Unii Europejskiej (Brexit). Decyzja o wyjściu z UE, jako decyzja polityczna, była bardziej podyktowana względami tożsamościowymi niż względami ekonomicznymi. Rząd brytyjski będzie musiał pogodzić krótkoterminowe oczekiwania polityczne wyborców (red lines) z ich długoterminowymi oczekiwaniami ekonomicznymi (wzrost gospodarczy, zatrudnienie, usługi publiczne), ponieważ z jednych i z drugich będzie przez wyborców rozliczany. Oczekiwania ekonomiczne nie będą jednak mogły być spełnione w warunkach „twardego” Brexitu. Uniknięcie „twardego” Brexitu będzie możliwe wówczas, jeśli zostanie uzgodniony i wdrożony nowy model relacji gospodarczych między Wielką Brytanią a Unią Europejską, zapewniający kompleksowy, a co najmniej sektorowy, dostęp do rynku drugiej strony. Bruksela nie ma interesu w tym, aby zagwarantować Wielkiej Brytanii dostęp do rynku bez uzyskania świadczeń wzajemnych, w tym kontrybucji finansowych. Zakres tych świadczeń będzie zależny od siły negocjacyjnej stron oraz ich rachunku kosztów. Koszty ekonomiczne Brexitu są znacznie wyższe w bilansie Wielkiej Brytanii niż UE-27, choć indywidualne kalkulacje poszczególnych państw członkowskich znacząco się od siebie różnią. Różnice zachodzą też dla poszczególnych sektorów gospodarki (szczególnie dotknięte Brexitem mogą być sektory finansowy i samochodowy). Kalkulacja kosztu dla UE-27 nie może być ograniczona do „pojedynczej gry” (jedna tura), ale musi uwzględniać wpływ ostatecznego kształtu Brexitu na innych graczy (państwa członkowskie), które w przyszłości (kolejne tury) mogłoby być skłonne do przeprowadzenia podobnych do brytyjskiego referendów, jedynie z zamiarem poprawienia swojej pozycji negocjacyjnej względem Brukseli i osiągnięcia tą drogą szczególnych ustępstw bądź przywilejów. Okres dwuletni jest zbyt krótki, aby przed jego upływem realne było wynegocjowanie kompleksowej umowy o wolnym handlu, a być może nawet samych ram przyszłych stosunków handlowych między Wielką Brytanią a UE. Dlatego też klauzula sunset jest widmem „twardego” Brexitu. „Twardy” Brexit (brak porozumienia, ergo przejście na zwykłe zasady WTO) stanowi więc BATNA dla stron. Od dnia złożenia notyfikacji BATNA jest dla Wielkiej Brytanii znacznie mniej atrakcyjna niż dla UE-27, ponieważ koszty utraty dostępu do rynku są dla Londynu znacznie wyższe, niż dla UE-27. Stan niepewności może być złagodzony jedynie przez przedłużenie dwuletniego okresu negocjacji, tj. oddalenie w czasie skuteczności klauzuli sunset, albo przez przyjęcie okresów przejściowych dla wybranych, strategicznie istotnych obszarów (paszport dla usług finansowych, obrót towarowy dla branży motoryzacyjnej, gwarancje dla pracowników transgranicznych). Należy oczekiwać, że Londyn będzie dążył do jednego z tych rozwiązań, przy czym politycznie prawdopodobnie bardziej akceptowalne będzie rozwiązanie drugie, tj. okresy przejściowe. Obie strony pozostają w logice konfrontacyjnej. Wykorzystują przy tym strategię sygnalizacji ograniczonego pola manewru („gra w cykora”, ang. game of chicken). Wiodące hasła kampanii Leave są przyjmowane przez rząd brytyjski jako red lines ograniczające pole negocjacyjne Londynu (Brexit means Brexit). Z drugiej strony UE-27, jako grupa państw o zróżnicowanych interesach i priorytetach, zachowuje inherentną nieprzewidywalność, która również może być rozumiana jako ograniczenie pole manewru. Nieprzewidywalność w jeszcze większym stopniu dotyczyć będzie ewentualnej przyszłej umowy o wolnym handlu, która będzie zapewne przedmiotowo wpadać w zakres kompetencji dzielonej, a zatem wymagać zatwierdzenia ze strony każdego spośród z państw członkowskich UE-27. Napięcie między oczekiwaniami politycznymi a interesami ekonomicznymi sugeruje rozwiązanie, w którym Wielka Brytania będzie dążyła do sukcesu w obszarze symbolicznym i jednocześnie wykaże gotowość do daleko idących ustępstw w sferze realnej (gospodarczej). Najbardziej prawdopodobnym wynikiem będzie przyjęcie kompleksowej umowy handlowej, która stanie się funkcjonalnym, choć niepełnym, substytutem („Ersatzem”) obecnych traktatowych ram prawno-instytucjonalnych tworzących europejski wspólny rynek. Nie należy oczekiwać, aby umowa ustąpieniowa i/lub przyszła umowa o wolnym handlu, łagodząca skutki Brexitu dla gospodarki brytyjskiej, mogła zostać zawarta bez gotowości Wielkiej Brytanii do świadczenia transferów (składki) na rzecz UE, uczestnictwa w przynajmniej niektórych politykach Unii (zwłaszcza antykryzysowych) oraz podporządkowania się przynajmniej niektórym regulacjom rynku wewnętrznego. Paradoksalnie, przyszłe transfery Londynu do Brukseli mogą okazać się wyższe, niż obecne składki netto Wielkiej Brytanii. Wielka Brytania będzie musiała w pewnym zakresie implementować legislację europejską odnoszącą się do rynku wewnętrznego, przynajmniej w obszarze objętym porozumieniem o wolnym handlu i wzajemnym dostępie do rynku. Jej wpływ na kształt tej legislacji będzie znacznie ograniczony, w stosunku do obecnego. Co więcej, Wielka Brytania będzie także musiała poddać się jakimś nowym mechanizmom rozstrzygania sporów – prawdopodobnie w modelu parytetowym, w miejsce obecnej jurysdykcji TSUE.

English Abstract: The decision on leaving the EU was driven by identity politics rather than sober economic considerations. The British government will have to reconcile the political expectations of the voters (red lines) with their long term economic aspirations, as it will be accountable towards the electorate for delivering both. The two-years sunset clause elicits the specter a hard Brexit scenario with the UK ending up as Union’s uncushioned dropout. The failure to work out any withdrawal agreement, ergo UK downgrading to a mere WTO status makes up the BATNA for the negotiating parties. From the day of the notification made pursuant to Article 50 TEU, this BATNA looms larger for the UK than it does for the EU-27, as the costs of losing the access to the other party’s market are estimated to be much higher for London than for Brussels. Avoiding hard Brexit will only be possible if a new model of future EU-UK trade relations will be worked out. The cost calculation for EU-27 cannot be limited to a “single game” (one-stage strife) but it has to take into account the influence of the negotiated outcome on future behaviour of other players to the game, i.e. the remaining MS. Both parties remain in a confrontational logic. They resort to entering a chicken game – a negotiation strategy of signalling a limited room for manoeuvre. The main demands of the Leave camp are now being taken by the British government for red-lines supposed to be limiting London’s array of acceptable negotiation outcomes (Brexit means Brexit). On the other hand, the EU-27, as a heterogeneous group of countries remains inherently unpredictable, which may be also perceived as a structural narrowing of Brussels’ room for manoeuvre. Thus, contrary to the received wisdom, the London’s divide et impera strategy would easy turn counter-effective. A tension that exists between meeting voters’ political expectations on the one side, and safeguarding country’s long-term economic prosperity on the other, makes any possible tradeoff hard to accept. A strategy capable of reconciling these conflicting premises would be for London to strive to prevail in political symbolism while at the same time accept far-going concessions in the real sphere by allowing the EU-UK economic integration to be upheld through UK continued Club’s “membership in disguise”. The most probable outcome of the Brexit negotiation will be the adoption of a comprehensive free trade agreement. It is unlikely for the withdrawal agreement and/or for the future EU-UK FTA, alleviating the adversity of Brexit for the British economy, to be concluded without London’s readiness to rendering transfer payments towards the EU, and without UK participation in at least some of the Union’s key policies. Furthermore, UK will need to continue following at least some of the internal market regulations. The inherent downside of this arrangement for the UK will be the reduced influence of London on the Brussels-made laws. The compliance of United Kingdom with the EU legislation will need to be flanked by arrangements designed to guarantee a functioning law enforcement through institutionalized dispute resolutions mechanism (e.g. EU-UK court modelled after the EFTA-court).

Note: Downloadable document is in Polish.

Keywords: Brexit, EU -referendum, withdrawal negotiations, Article 50 TEU, EU -27, European integration, United Kingdom, game theory

Suggested Citation

Radwan, Arkadiusz and Schaefer, Hans-Bernd, Advocatus Populi I Advocatus Diaboli – O Prawie, Argumentach I Strategiach Stron Negocjujących Brexit (Advocatus Populi and Advocatus Diaboli – On Law, Arguments and Strategies in Brexit Negotiations) (September 8, 2017). Politeja, 4(49)/2017. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=3118300

Arkadiusz Radwan (Contact Author)

Allerhand Institute ( email )

Plac Sikorskiego 2/7
Kraków, 31-115
Poland

HOME PAGE: http://www.allerhand.pl

Vytautas Magnus University - Faculty of Law ( email )

Jonavos g. 66
Kaunas, LT-44191
Lithuania

Kubas Kos Gałkowski ( email )

Nowa Kamienica
ul. Rakowicka 7
Kraków, 31-511
Poland

HOME PAGE: http://www.kkg.pl

Hans-Bernd Schaefer

Bucerius Law School ( email )

Jungiusstr. 6
Hamburg, 20355
Germany

University of Hamburg ( email )

Allende-Platz 1
Hamburg, 20146
Germany

Register to save articles to
your library

Register

Paper statistics

Downloads
10
Abstract Views
82
PlumX Metrics