חוק־יסוד: משאל־עם – מבט השוואתי על היבטים הליכים Basic Law: Referendum - A Comparative View of Procedural Aspects
Mishpat Umimshal Law Review 28 (2023)
89 Pages Posted: 16 May 2020 Last revised: 28 Nov 2023
Date Written: April 26, 2020
Abstract
תקציר בעברית:
המאמר דן בהסדרים ההליכיים הנדרשים ליישומה של הדמוקרטיה הישירה בישראל לאור חוק-יסוד: משאל עם (להלן: חוק-היסוד) וחוק סדרי השלטון והמשפט, ובוחן באורח השוואתי את המאפיינים ההליכיים והפונקציונליים של הדגם הישיר בישראל. השאלות בדבר יישום ההליך הישיר בישראל הן חשובות ומרכזיות לא פחות מאשר תוכן ההסדרים המוסדרים בחוק-היסוד. זאת, בין היתר, משום שאופן יישומו של ההליך הישיר עשוי להשפיע על התוצר הפוליטי המתקבל ולהשליך על מעמדו ויוקרתו של המשטר הדמוקרטי בישראל. כמו-כן, רגישותה של הסוגיה הישראלית בדגם הישיר – הסרת הריבונות מטריטוריה שבה היא חלה קודם לכן – עלולה לטשטש את הדיון בהסדרים שבמסגרתם היא מוכרעת, ולגרום להזנחת הדיון בשאלות הנוגעות בהיבטים הפונקציונליים של יישום הדגם הישיר.
המאמר מתמקד בשלוש סוגיות מרכזיות העוסקות בהליך הישיר, בהתאמה לשלושת הסעיפים הראשונים בחוק-היסוד: (1) הגדרת עיתוי המשאל – מהו הנושא הטעון משאל-עם? (2) הגדרת הזכאות ליטול חלק במשאל – מי זכאי להשתתף במשאל-העם? (3) הגדרת הליך המשאל – כיצד משאל-העם נערך?
בסוגיה הראשונה – אופן הקביעה של הנושא הטעון משאל-עם – עולה השאלה אם יש לסווג את הדגם הישיר בישראל כהסדר שלילי או כלקונה. מענה לשאלה זו משליך על היקף הנושאים הכלולים בו, כגון ויתור על שליטה בשטחי יהודה והשומרון או לחלופין סיפוחם, וכן ויתור על שליטה במים כלכליים בלעדיים. נוסף על כך, סקירה השוואתית מצביעה על כך שהמנגנון שלפיו קובעים עריכת משאל-עם בישראל הוא ייחודי. לפי המשוער, ייחודיותו נובעת מהנושא הרגיש שבחוק-היסוד – סוגיית הריבונות.
העיסוק בסוגיה השנייה – הגדרת הזכאים להשתתף במשאל-העם – כולל סקירה השוואתית ודיון בהגדרת קבוצת "הזכאים", ובפרט בשאלה אם קבוצה זו כוללת, למשל, גם "חסרי מעמד" ו"אזרחי חוץ". סוגיה זו טומנת בחובה אתגרים ניכרים ככל שמדובר בהגדרת המשתתפים בעריכת משאל-עם בשאלת היפרדותם של אזרחים בדלנים מן המדינה, ובהקשר הישראלי – בשאלת זכאותה של האוכלוסייה הפלסטינית ביהודה ובשומרון, כחברי קבוצה פוליטית חיצונית, להשתתף במשאל-עם העוסק בשאלת הריבונות באזורים אלו, במיוחד במציאות של מאבק פעיל.
בסוגיה השלישית – אופן עריכת המשאל – המאמר בוחן באורח השוואתי את ההליך להפקת עמדת הציבור, ומתחקה אחר השלבים הנדרשים לגיבוש החלטה שתבטא בפועל את עמדתו המקורית של הריבון באמצעות משאל ישיר: ניסוח השאלה והתשובות במשאל ישיר; אופן עריכת הקמפיין המקדים; הפקת המשאל הישיר; אופי התוצאה המתקבלת במשאל; והביקורת השיפוטית על התוצאה המתקבלת במשאל. הסקירה ההשוואתית מצביעה על כך שאין בדגם הישיר בישראל חידוש לעומת הקיים בעולם, ובכל-זאת קיימים בו אתגרים אחדים: בניסוח השאלה – ערבוב בין ויתור על ריבונות ל"הסכם שלום"; בקמפיין המקדים – חשש לליבוי יצרים כלפי קבוצת המיעוט הערבית; בעריכת המשאל – דרישה למשאבים רבים, המפחיתה את האטרקטיביות של הדגם הישיר; בביקורת השיפוטית על תוצאת המשאל – המתח והדיון בשאלת הכשל האנטי-רובני. תוצר-לוואי של הדיון בחלק זה מוביל למסקנה כי אימוץ מרכיבים פונקציונליים נוספים או חלופיים עשוי לשכלל את הדגם הישיר בישראל.
The article discusses the procedural arrangements required for the implementation of direct democracy in Israel considering the Basic Law: Referendum (hereinafter: the Basic Law) and the Law on Governmental and Legal Procedures and examines in a comparative manner the procedural and functional characteristics of the direct model in Israel. Questions regarding the implementation of the direct procedure in Israel are as crucial and central as the content of the arrangements regulated in the Basic Law. This is because the manner in which the direct procedure is implemented may influence the resulting political product and impact the status and prestige of the democratic regime in Israel. Additionally, the sensitivity of the Israeli issue in the direct model—the removal of sovereignty from a territory where it previously applied—may obscure the discussion of the arrangements under which decisions are made, causing the neglect of discussions related to the functional aspects of the implementation of the direct model.
The article focuses on three central issues dealing with the direct procedure, in accordance with the initial three sections of the Basic Law: (1) Defining the timing of the referendum - what is the subject of the referendum? (2) Defining the right to take part in the referendum - who is entitled to participate in the referendum? (3) Defining the referendum procedure - how was the referendum conducted?
In the first issue—the method of determining the subject matter for a referendum—the question arises as to whether the direct model in Israel should be classified as a negative arrangement or as a lacuna. Answering this question reflects on the scope of the issues included in it, such as relinquishing control over the territories of Judea and Samaria or alternatively annexing them, as well as relinquishing control over exclusive economic waters. On top of that, a comparative review indicates that the mechanism by which a referendum is determined in Israel is unique. According to the assumption, its uniqueness stems from the sensitive issue in the Basic Law - the issue of sovereignty.
Dealing with the second issue—the definition of those entitled to participate in the referendum—includes a comparative review and discussion of the definition of the 'eligible' group, and particularly whether this group includes, for example, 'non-status' and 'foreign citizens'. This issue entails considerable challenges insofar as it concerns the definition of the participants in holding a referendum on the question of separation of separatist citizens from the state, and in the Israeli context - on the question of the rights of the Palestinian population in Judea and Samaria, as members of an external political group, to participate in a referendum dealing with the question of sovereignty in these areas, especially in reality of active struggle.
In the third issue—the manner in which the referendum is conducted—the article examines, in a comparative manner, the procedure for generating public opinion and traces the steps required to formulate a decision that will express the sovereign's original position through a direct referendum: the formulation of the question and the answers in a direct referendum; the manner of conducting the preliminary campaign; production of the direct poll; the nature of the result obtained in the poll; and the judicial review of the result obtained in the referendum. The comparative review indicates that there is no innovation in the direct model in Israel compared to existing models worldwide; nevertheless, there are several challenges: in the wording of the question - mixing up the relinquishment of sovereignty with a "peace agreement"; In the preliminary campaign - fear of fueling passions towards the Arab minority group; Conducting the referendum - a requirement for many resources, which reduces the attractiveness of the direct model; In the judicial review of the result of the referendum - the tension and discussion of the question of the anti-majority fallacy. A by-product of the discussion in this section leads to the conclusion that the adoption of additional or alternative functional components may enhance the direct model in Israel.
Note: Downloadable document in Hebrew.
Suggested Citation: Suggested Citation