혁신성장을 위한 한국 대외경제정책의 변환: 제조업과 농·식품업을 중심으로 (Transformation of Korean Foreign Economic Policy for Innovation Growth: Manufacturing, Agriculture, and Agro-food Industry)

KDI Research Monograph 2019-05(Kor)

242 Pages Posted: 10 Jul 2020

See all articles by Yeongkwan Song

Yeongkwan Song

Korea Development Institute (KDI)

Taeho Lee

Seoul National University

Kwansoo Kim

Seoul National University

Date Written: December 31, 2019

Abstract

Korean Abstract: 한국경제에 있어 혁신성장은 매우 중요하다. 이를 위해 그간 ‘수출 증진과 국내산업 보호’를 주된 목적으로 한 한국의 대외경제정책을 전면적으로 검토하여, 향후 한국의 대외경제정책을 한국경제의 혁신성장을 견인하는 경쟁 친화적인 대외경제정책으로 변환할 필요가 있다. 본 연구에서는 대외경제정책에서 중요하게 고려해야 할 제조업, 농업, 식품제조업에 대한 그간의 성과와 문제점을 점검하고 향후 필요한 정책을 제시하였다. 제조업 분야의 대외경제정책에서 주된 정책수단인 관세 등 수입장벽은 ‘규모의 경제’와 ‘시장경쟁 강화’라는 양 측면에서 국내 시장경쟁 환경에 많은 영향을 미치고, 이를 통해 한국경제의 혁신환경에 영향을 미친다. 무역자유화로 인한 수출기회 확대는 생산성 높은 수출기업에 유리한 환경을 조성한다. 그러나 무역자유화에 수반되는 국내시장 개방으로 인한 수입 확대는 국내 한계기업에 더욱 불리한 여건을 조성하여 기업의 구조조정을 야기하고, 생산성 낮은 기업의 퇴출을 야기할 수 있다. 그러나 이런 퇴출은 산업의 전반적인 생산성 향상이라는 순기능을 가져올 수 있다.

본 연구에서는 무역자유화 중 특히 수입장벽 완화가 생산성이 낮은 사업체의 퇴출을 통해 산업 전반의 생산성을 향상시키는 경로에 주목하여, 퇴출이 한국 제조업 생산성에 미친 영향을 살펴보았다. 그리고 본 연구에서는 무역자유화와 제조업 생산성 간의 직접적인 인과관계를 분석하기 가 어렵다는 점을 고려하여 Pavcnik(2002)이 제안한 이중차분법(differencein-differences) 방법론을 사용하여 무역자유화와 제조업 생산성 간의 관계를 살펴보았다. 연구 결과를 살펴보면 첫째, 1990년대 이후 비교역산업 대비 교역산업 내 총요소생산성은 2000년대에만 통계적으로 유의미하게 증가하였다. 이는 1990년대와 2010년대의 경우 사업체가 무역자유화의 환경에서 총요소생산성 증가를 위해 적극적인 노력을 개진하지 않았다는 것으로 해석이 가능하다. 둘째, 교역산업에서 모든 기간 동안 총요소생산성이 낮은 사업체가 퇴출되었고, 이는 교역산업의 총요소생산성 증가에 긍정적으로 작용한 것으로 나타났다.

무역자유화로 인한 사업체 퇴출을 정부 지원을 통해 인위적으로 억제하는 것은 사업체의 적극적 총요소생산성 증대 노력을 저해하는 도덕적 해이를 가져올 가능성이 높다. 한국 제조업의 활발한 혁신을 위해 향후 대외경제정책은 퇴출의 순기능을 받아들이고, 대신 복지정책으로 퇴출의 역기능을 최소화하는 방향으로 전환하여야 할 것이다. 이런 복지정책의 대표적 정책인 한국의 무역조정지원제도는 현재 지원금의 대부분이 FTA 피해 기업의 설비자금 융자로 쓰여 생산성이 낮은 기업의 퇴출을 억제하는 효과를 낳아 산업 전반의 생산성 향상이라는 퇴출의 순기능 발휘를 저해하고 있다. 따라서 복지정책의 초점을 퇴출의 역기능을 최소화하기 위해 근로자 재교육을 중심으로 전환할 필요가 있다.

농업⋅농촌의 혁신성장을 위해서는 국내정책과 대외정책을 분리하여 생각하기 어렵다는 Putnam(1988)의 논리에 따라 대외정책의 효과를 높이는 데 기여할 수 있는 국내정책이 필요하다. 농가의 고령화, 농업과 농촌의 분리, 농촌의 소비적 기능(consumptive function)을 중시하는 국민의 인식 대두, 재정지출에 의한 농업경쟁력 향상의 한계 등의 현상이 나타남에 따라 농업생산 중심의 농업⋅농촌 정책은 정부 지원의 편중, 농산물 수급의 불균형, 농업생산의 과도한 집약 등의 문제를 야기하게 되었다. 이와 같은 문제를 완화시키기 위해서는 공익형 직불제를 도입하는 것이 필요하다. 성공적인 공익형 직불제의 시행을 위하여 정부는 직불제의 원칙을 준수하고, 농가의 공공재 창출비용을 파악하여야 하며, 구체적인 공공재 기준을 확립하여야 한다.

한국경제에서 식품제조업의 중요성은 지속적으로 증가하고 있으며, 식품제조업은 우리나라 경제의 주요 성장동력으로 인식되고 있다. 제4장에 서는 식품제조업의 혁신성을 식품제조업체를 중심으로 하는 수출경쟁력의 관점, 소규모 식품제조업체를 중심으로 하는 대형유통업체와의 협력의 관점, 그리고 할당관세를 중심으로 하는 대외정책의 관점에서 분석하였다. 그리고 각 관점별로 식품제조업의 혁신성장을 위한 국내시장 대책과 국외시장 대책으로 구분하여 분석하였다. 분석 결과, 국내시장의 경우 선진국에서 투자가 급증하고 있는 푸드테크 산업의 활성화 전략이 필요하며, 대체식품 및 소재 산업에 선택과 집중이 주어질 필요가 있다. 또한 불공정거래 관행의 해소를 통해 식품가공업체와 대형유통업체 간의 협력 관계를 모색함으로써 국내 식품가공산업의 혁신적 성장 기반을 마련할 필요가 있는 것으로 파악되었다. 해외시장의 경우, 식품시장이 농업과 비교하여 상대적으로 상당히 개방된 시장임을 고려하여 수출경쟁력을 분석하고 식품산업의 경쟁력에 영향을 미칠 수 있는 대외정책 수단인 할당관세에 대한 분석을 시도하였다. RCA 지수 분해 분석 결과, 식품산업의 국제경쟁력을 견인하고 있는 주요 세부 품목은 커피, 인삼, 김 등 기타의 조제식료품과 라면, 빵 등 곡물⋅곡분의 주제품 및 빵류인 것으로 나타났다. 식품산업의 혁신적인 성장을 위해서는 이러한 수출경쟁력 기여도 가 높은 세부 품목에 대한 선택과 집중이 필요한 것으로 분석되었으며, 이는 할당관세의 탄력적 운영을 기본으로 하는 가공수출 전략으로 요약될 수 있다.

English Abstract: Innovation growth is vital to the Korean economy. To achieve it, the government must overhaul its international economic policy, which mainly aims at promoting exports and protecting domestic industries, and set about shifting to a competition-friendly stance. Accordingly, this study reviews past accomplishments in manufacturing, agriculture, and food manufacturing; all of which should be considered important in international economic policy. It then looks further into the challenges and problems, and presents suggestions for the future policy direction.

Import barriers such as tariffs are main instruments of the manufacturing industry’s international economic policy, and with their dual aspect of ‘economies of scale’ and ‘strengthening market competition,’ they exert great influence on domestic market competition, which then affects the innovation environment. The increased export opportunities, made possible by trade liberalization, creates an advantageous environment for highly productive export companies. However, the rise in imports resulting from the opening of the domestic market can also bring more disadvantages to marginal firms in the domestic market, leading to corporate restructuring and the exit of low-productivity firms―which could, in fact, lead to an overall improvement in industrial productivity. This study focuses on the channel through which free trade measures, particularly those to ease import barriers, enhance overall industrial productivity by triggering the exit of low-productivity firms, and then examines the effects of the exits on Korea’s manufacturing productivity. The difference-in-differences methodology, proposed by Pavcnik (2002), was used to look into the relationship between trade liberalization and manufacturing productivity, considering that it is difficult to analyze the direct causal relationship between the two.

The analysis results reveal that, firstly, the TFP growth in the trade industry was positively affected by the exits, and in terms of the overall manufacturing industry, they were mainly observed among firms with low TFP. Secondly, since the 1990s, the TFP of the trade industry compared to the non-trade industry presented a statistically meaningful increase only in the 2000s. In order to invigorate the innovation in Korea's manufacturing industry, future international economic policies should accept the positive functions of the exits and minimize the negative through welfare policy. Korea's Trade Adjustment Assistance is a representative program of such a welfare policy. However, the majority of the funds is being used to finance FTA-affected companies, providing loans to cover equipment costs and delaying the exit of lowproductivity firms. It is undermining the aforementioned positive function, and the policy focus should be shifted towards retraining workers.

As proposed by R. Putnam (1988), who claims domestic and international policies are inseparable when in pursuit of innovation growth in agricultural and rural areas, Korea needs to develop domestic policies that contribute to enhancing international policies. Due to new phenomena such as aging farming communities, separation of agriculture and rural areas, public’s perception of the consumptive function of rural areas and limits of fiscal expenditure-driven improvements in agricultural competitiveness, the past policy stance, which emphasizes production in agricultural and rural area development, is causing a series of problems: biased government support; unbalanced supply and demand of agricultural products and; excessive concentration of agricultural production. To alleviate these obstacles, a ‘public-purpose direct payment system’ should be introduced. And to make this successful, the government should comply with the system principles, identify farmer’s cost in producing public goods, and establish specific standards for these goods.

The food manufacturing industry is becoming increasingly important in the Korean economy and is now recognized as a key growth engine. This study analyzes the innovation of the industry from three perspectives: export competitiveness of food manufacturing firms, small food manufacturer-driven cooperation with large retailers, and international policy centered on the tariff rate quota. Each perspective is accompanied by a separate analysis of domestic and international market policies for innovation growth in the industry. The result shows that the domestic market needs a strategy to revive the food tech industry which is attracting large investments in advanced economies and to adopt a ‘choose and focus’ strategy for the alternative food and materials industries. In addition, the groundwork must be laid down for innovative growth in the domestic food processing industry by seeking cooperative relationships between food processing companies and large retailers via the elimination of unfair trade practices. Given that food markets are relatively more open compared to the agriculture industry in overseas markets, this study analyzes export competitiveness and the tariff rate quota, a significant international policy instrument that can affect the competitiveness of the food industry. According to the decomposition analysis of the RCA index, key sub-items leading the global food industry are other food preparations e.g. coffee, ginseng, and dried laver and flour and preparations made from cereals e.g. ramyeon and bread. The analysis shows that the innovation growth of the food industry requires a ‘choose and focus’ stance for sub-items that can greatly contribute to export competitiveness, and this can be summarized into a strategy of processing exports which is based on a flexible operation of the tariff rate quota.

Note: Downloadable document in Korean

Suggested Citation

Song, Yeongkwan and Lee, Taeho and Kim, Kwansoo, 혁신성장을 위한 한국 대외경제정책의 변환: 제조업과 농·식품업을 중심으로 (Transformation of Korean Foreign Economic Policy for Innovation Growth: Manufacturing, Agriculture, and Agro-food Industry) (December 31, 2019). KDI Research Monograph 2019-05(Kor), Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=3641246

Yeongkwan Song (Contact Author)

Korea Development Institute (KDI) ( email )

263 Namsejong-ro
Sejong-si 30149
Korea, Republic of (South Korea)

Taeho Lee

Seoul National University ( email )

Kwanak-gu
Seoul, 151-742
Korea, Republic of (South Korea)

Kwansoo Kim

Seoul National University ( email )

Kwanak-gu
Seoul, 151-742
Korea, Republic of (South Korea)

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