주요 선진국 근로장려금 제도의 영향평가 및 시사점 (Evaluation of In-work Benefits in Korea, the U.S. and the U.K.)

126 Pages Posted: 8 Oct 2020

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Dong Hee Joe

Korea Institute for International Economic Policy

Yeo Joon Yoon

Korea Institute for International Economic Policy

Seongman Moon

Chonbuk National University

Date Written: December 30, 2019

Abstract

Korean Abstract: 본 연구는 한국 근로장려세제의 제도적 특성과 효과를, 유사한 취지의 제도를 가장 오래 실시해온 미국 및 영국과 비교ㆍ분석하였다. 특히 문재인 정부가 근로ㆍ자녀장려금을 대폭 확대한 취지를 고려하여, 근로장려금이 저소득가구의 소득지원효과와 근로유인에 미치는 영향에 초점을 두었다. 근로장려세제를 실시하고 있는 국가들은 근로장려세제 외에도 저소득가구를 위해 다양한 현금성 복지정책들을 실시하고 있다. 본 연구는 근로장려세제의 효과를 이러한 다른 정책들과의 관계 속에서 분석하기 위해 TaxBEN의 시뮬레이션을 이용하였다. 한 국가 내에서 총소득이 같더라도 가구유형에 따라 복지급여, 소득세 등이 달라질 수 있음을 감안하여, 본 연구는 한국의 근로장려금 수급가구를 대표하는 4가지 가구유형(단독가구, 무자녀홑벌이가족가구, 한자녀한부모가구, 한자녀 홑벌이가족가구)을 고려하였다. 또한 마찬가지의 이유로 성인의 나이는 40살, 부양자녀는 6살, 주거비 지출액은 평균소득 대비 20%로 설정하였다. 실업 상태에 있거나 총소득이 매우 낮아서 실업급여를 수급할 수 있는 경우, 편의상 기여기반 실업급여가 아닌 사회부조를 받는 것으로 설정하였다. 영국의 WTC는 근로시간 하한이 있어서, 시간당 임금이 충분히 낮지 않으면 근로시간이 하한을 넘는 순간 소득기준을 초과하게 된다. 따라서 영국은 시간당 임금이 최저임금(평균임금의 41%)인 경우를 고려하였다. 소득지원효과는 순소득에서 차지하는 비중으로 측정하였고, 근로유인효과는 Δ비경제활동인구가 근로소득을 얻을 때 근로장려세제의 유무에 따른 순소득 증가분의 차이와 Δ취업자의 근로소득이 증가할 때 근로장려세제가 METR에 미치는 영향으로 측정하였다. 우선 한국과 비교할 때 미국 제도의 특징은 근로장려금이 물가변동을 반영한다는 것이다. 한국도 근로ㆍ자녀장려금에 물가변동을 반영하면 실질 지급액이 전년대비 감소하는 것을 방지할 수 있을 것이다. 또한 미국은 일부 지방정부(주로 주정부)도 자체적인 근로장려금을 지급하는데, 지방정부 근로장려금은 주로 연방 근로장려금 산정액에 일정 비율을 더해주는 방식으로 산정된다. 한국의 지방정부도 이를 참고할 만하다. 영국 제도의 특징은 수급자격에 근로시간 하한이 있다는 것이다. 즉 일정 시간 이상 근로해야만 수급자격이 있는 것이다. 또한 주당 30시간 이상 근로하는 경우에 대한 할증금도 있다. 그런데 이러한 불연속은 소득재분배 및 근로유인에 왜곡을 초래할 수 있으므로 주의가 필요하다. 한국의 경우 총소득이 매우 낮은 수준에서는 생계급여와 주거급여가 순소득의 대부분을 차지하고, 근로ㆍ자녀장려금의 비중은 매우 낮다. 총소득이 증가할수록 생계급여의 비중이 빠르게 줄어드는 대신 근로장려금의 비중은 증가한다. 같은 총소득 수준에서 근로장려금의 소득지원효과를 비교하면 ‘단독가구<무자녀홑벌이가족가구<한자녀한부모가구<한자녀홑벌이가족가구’ 순이다. 2018년 세법개정을 통한 근로ㆍ자녀장려금 확대로 소득지원효과가 상당히 커졌는데, 특히 유자녀가구의 경우 증가 폭이 더 크다. 한편 주거급여는 총소득이 소득상한 미만일 경우 급여액이 총소득과 관계없이 일정하게 산정되므로 저소득가구의 순소득에서 차지하는 비중이 크고, 소득상한 인근에서 소득재분배에 왜곡을 일으킨다. 2018년 세법개정은 이러한 왜곡을 다소 완화하였다. 미국의 경우, 무자녀가구의 순소득은 한국의 생계급여에 해당하는 SNAP이 대부분을 차지하고, EITC의 비중은 한국의 동일한 상황에서 근로장려금이 차 지하는 비중보다 낮다. 유자녀가구의 경우, 총소득이 매우 낮을 때는 SNAP과 TANF가 순소득의 대부분을 차지하지만 총소득이 증가할수록 EITC와 CTC의 비중이 커지고 SNAP과 TANF의 비중은 줄어든다. 특징적인 것은 CTC뿐만 아니라 EITC의 비중도 무자녀가구보다 한자녀가구에서 더 크다는 점이다. 영국의 경우, 근로시간이 WTC의 근로시간 하한 미만일 때는 순소득이 주로 HB, 소득기반 JSA, (자녀가 있는 경우) CTC로 구성된다. WTC를 수급하는 경우에는 순소득 중 WTC가 차지하는 비중이 한자녀한부모가구에서 가장 크다. CTC가 순소득에서 차지하는 비중은 앞서 살펴본 한국, 미국보다 크고 안정적이다. 한편 HB의 소득재분배 왜곡 현상은 한국의 주거급여보다 약하다. 근로ㆍ자녀장려금이 저소득가구의 근로유인에 미치는 영향은, 우선 한국의 경우 비경제활동인구의 근로유인은 확실하게 증진시킨다. 반면에 이미 노동공급을 하고 있는 저소득가구에 대해서는 잘 알려져 있듯이 점증구간에서는 근로유인을 증진시키지만, 점감구간에서는 약화시킨다. 특히 주거급여가 종료되는 총소득 수준이 근로장려금의 평탄구간 또는 점감구간에 위치하고 있어서, 근로장려금이 초래하는 노동공급 축소 유인이 주거급여 종료에 의해 더 악화된다. 불연속적인 주거급여(및 본 연구에서 다루지 않는 한부모 복지급여) 산정방식이 저소득가구의 노동공급을 왜곡할 우려가 있을 뿐만 아니라, 근로ㆍ자녀장려금이 이 문제를 더 악화시킬 우려가 있는 것이다. 2018년 세법개정으로 이러한 현상은 미약하게나마 개선되었다. 또한 세법개정 후, 유자녀가구의 경우 총소득이 0에 가까울 때 METR이 음수이다. 이는 개정 전에는 자녀장려금이 생계급여와 중복 수혜가 불가능하였으나 개정 후에는 가능해졌기 때문이다. 총소득이 매우 낮은 수준(개정 후 점증구간)에서는 개정 후 METR이 개정 전보다 낮지만, 개정 후에는 평탄구간이 시작되는 총소득 수준이 더 낮아서, ‘개정 후 평탄구간 시작점~개정 전 평탄구간 시작점’에서는 개정 후 METR이 더 높다. 미국의 경우, 우선 한국의 생계급여와 달리 SNAP을 수급하고 있더라도 총 소득이 증가하면 순소득이 증가하므로 CTC와 EITC가 없더라도 비경제활동인구가 노동공급을 할 유인이 있다. 이는 한국의 경우 근로ㆍ자녀장려금이 없다면 생계급여를 수급하고 있는 비경제활동가구가 노동공급을 할 금전적 유인이 없는 것과 대비된다. CTC 및 EITC가 METR에 미치는 영향은 유자녀가구의 경우가 무자녀가구의 경우보다 훨씬 크다. 이는 유자녀가구만 CTC를 받을 뿐만 아니라, EITC 산정방식도 유자녀가구에 더 후하게 설계되어 있기 때문이다. 영국의 WTC는 근로시간 하한 조건과 30시간 할증금 때문에 비경제활동인구인 가구가 노동공급을 적게 할 금전적 유인은 전혀 주지 않으나, WTC의 근로시간 하한 이상 또는 30시간 이상으로 노동공급을 할 금전적 유인은 크게 제공한다. 이미 노동공급을 하고 있는 경우에도 WTC의 근로시간 하한에 해당하는 총소득 수준에서 METR이 급격하게 하락하고, 주당 근로시간 30시간에 해당하는 총소득 수준에서도 METR이 하락한다. 즉 영국의 WTC는 근로시간 하한 및 30시간 할증금에 따라 특정 구간에서 노동공급을 증가시킬 금전적 유인을 제공한다.

English Abstract: This study analyzes the in-work benefit systems of Korea in comparison with the U.S. and the U.K., where similar systems have the longest history. Considering the purpose of the vast expansion of the systems in the Moon Jae-In administration, this study focuses on its impact on income support and incentives to work for low-income households. Countries with in-work benefit systems also implement various other benefits in cash for low-income households. To analyze the impact of in-work benefits in relation with other benefits in cash, this study uses simulation based on the OECD Tax-Benefit Model (Taxben hereinafter). Because benefits and taxes vary, even for the same gross income, according to household characteristics, this study considers 4 household types that are representative of the recipients of the in-work benefits in Korea: single household; couple with 1 labor force without children; lone-parent with 1 child; couple with 1 labor force with 1 child. For the same reason, ages are fixed at 40 for adult and 6 for child; and rent is fixed at 20% of the average income of the country. Also, for simplicity, the household is assumed to receive social assistance instead of contributionbased unemployment benefits when income is sufficiently close to 0. The Working Tax Credit (WTC hereinafter), the U.K.’s in-work benefit, has minimum working hours requirements; and the hourly wage needs to be sufficiently low for a household to satisfy both the working hours requirement and means test. For this reason, this study considers those cases corresponding to the minimum hourly wage, which is about 41% of the average income, for the U.K. Income support is measured by the share of net income, and incentive to work is measured by the impacts on (i) the amount of increase of net income when an inactive household starts earning wages and (ii) the Marginal Effective Tax Rate (METR hereinafter) when a working household’s wage increases. One noticeable feature of the U.S. system is inflation-indexing, which assures that benefit amounts in real terms do not decrease over time. Also, some U.S. local governments add their own in-work benefits proportional to the federal benefits, which can be of interest of Korean local governments. However, working hours requirements, the most peculiar characteristic of the U.K. system, risks causing distortions in redistribution and work incentives in certain income ranges. In Korea, when income is little, social assistance and housing benefits account for most of net income, and the share of in-work benefits is very low. As income level rises, the social assistance’s share rapidly decreases while the share of in-work benefits increases. For the same level of gross income, the magnitude of income support by in-work benefits for the 4 household types can be ordered as following: couple with 1 labor force with 1 child>lone- arent with 1 child> couple with 1 labor force without child>;single household. The 2018 tax reform boosts the income-supporting effect of in-work benefits, especially for households with children. As a function of gross income, housing benefits take the form of a step function, which is constant below the income threshold and jumps down to 0 afterwards. This feature distorts redistribution of income around the threshold. This distortion is mitigated by the 2018 tax reform. In the U.S., the Supplemental Nutrition Assistance Program (SNAP hereinafter), which is a form of social assistance, takes most of net income of households without children. For comparable households without children, the share of in-work benefits is lower than in Korea. For households with children, SNAP and the Temporary Assistance for Needy Families (TANF hereinafter) account for most of net income when gross income is little. As gross income rises, their share decreases, and the share of in-work benefits increases. Not only the Child Tax Care (CTC hereinafter) but also the Earned Income Tax Credit (EITC hereinafter) take a larger share of net income when the household has a child. For the low-income households in the U.K., net income mostly consists of housing benefits, the income-based Jobseeker’s Allowance (JSA hereinafter; a form of social assistance) and the CTC when working hours are below the threshold of the WTC. When receiving the WTC, its share is the largest for lone-parents with 1 child. The share of the CTC is larger and more stable than in Korea and the U.S. Also, the distortion in income redistribution around the threshold of housing benefits is weaker than in Korea. For inactive households in Korea, in-work benefits clearly increase their material incentives to work. For the working low-income households, however, in-work benefits reduce material incentives to work in the plateau and phase-out range. This negative effect is aggravated by the fact that the gross-income threshold for housing benefits is located in the plateau or phase-out range. That is, the distortion in low-income households’ labor supply decision created by the discontinuity of housing benefits could be aggravated in the plateau and phase-out ranges of in-work benefits. This problem is mitigated, albeit weakly, by the 2018 tax reform. After the reform, the METR for households with children is negative when income is low enough. This is because the recipient households of social assistance are eligible for the CTC at the same time only after the reform. Roughly speaking, the reform reduces the METR for very low income levels; but, because the reform reduces the starting income level of plateau, it increases the METR for the income range between the two starting income levels of plateau before and after the reform. For the recipients of SNAP in the U.S., an increase in gross income does not lead to an equivalent reduction of SNAP, unlike the social assistance in Korea, and thus the SNAP recipients have an incentive to work even in the absence of in-work benefits. This is contrary to Korea, where the recipients of social assistance have no incentive to work without in-work benefits. The impact of in-work benefits on the METR is bigger for the households with children, not only because they are eligible for the CTC, but also because the EITC is more generous to them. Due to the working-hour requirements and 30-hour element, the U.K.’s WTC offers, to inactive households, no incentive to work little but a large incentive to work full-time. For the working households, the METR drops rapidly around the gross income levels corresponding to the working-hour requirement and 30 hours per week. This clearly shows that the impact of the U.K.’s WTC on the incentives to work is concentrated in certain income ranges.

Note: Downloadable document is in Korean.

Suggested Citation

Joe, Dong Hee and Yoon, Yeo Joon and Moon, Seongman, 주요 선진국 근로장려금 제도의 영향평가 및 시사점 (Evaluation of In-work Benefits in Korea, the U.S. and the U.K.) (December 30, 2019). KIEP No. 연구자료 19-09 , Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=3705871 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3705871

Dong Hee Joe (Contact Author)

Korea Institute for International Economic Policy ( email )

[30147] Building C, Sejong National Research Compl
Seoul, 370
Korea, Republic of (South Korea)

Yeo Joon Yoon

Korea Institute for International Economic Policy ( email )

[30147] Building C, Sejong National Research Compl
Seoul, 370
Korea, Republic of (South Korea)

Seongman Moon

Chonbuk National University ( email )

567, Baekje-daero
Duckjingu
Jeonju-si, Jeollabuk-do 51372
Korea, Republic of (South Korea)

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