WTO 개혁 쟁점 연구: 국영기업, 산업보조금, 통보 (The Way Forward for WTO Reform: SOEs, Industrial Subsidies, and Notifications)

Abstract

Korean Abstract: 본 연구는 국영기업·산업보조금·보조금 통보와 관한 WTO 개혁 논의 동향을 파악하고, 현행 WTO 협정과 지역무역협정에서의 관련 규범에 대한 분석을 통해 미국·유럽연합·일본이 향후 공개할 WTO 보조금협정 개정안의 방향과 내용을 예측하였다. 아울러 WTO 보조금협정 개정 협상과정에서 우리나라의 지지를 얻기 위한 3개 회원국의 아웃리치가 있을 경우를 대비하여, WTO 보조금협정 개정에 대한 우리나라의 대외적 입장 정립에 관한 정책적 시사점을 도출하고자 하였다. 제2장에서는 중국의 국영기업 지원에 관련된 WTO 협정 개정 논의를 살펴보았다. 중국의 국영기업의 현황을 살펴보고, 중국의 국영기업 문제를 다루는 데 현행 WTO 협정이 가지는 문제점을 적시하였다. GATT 제17조는 ‘국영무역기업’ 정의 규정의 부재, 국영무역기업 투명성 메커니즘의 저조한 이행률 등 많은 한계를 노정해왔으며, WTO 보조금협정에서는 중국 국영기업을 보조금의 공여주체인 ‘공공기관’으로 볼 수 있는지를 두고 미국과 중국 사이에 이견이 있어 왔다. 미국은 소유지분, 의결권과 같은 객관적 기준에 따라 공공기관 여부를 결정할 것을 주장하면서, 상소기구가 도입한 ‘정부권한’ 및 ‘유의미한 통제’ 기준의 경우 조사당국에게 과도한 입증책임을 요구하여 중국 국영기업이 공공기관임을 증명하는 데 어려움이 있다고 비판해왔다. CPTPP 및 USMCA 등 최근의 지역무역협정에서는 정부의 소유나 통제 여부에 기초하여 국영기업을 정의하고 있다. 미국·유럽연합·일본의 WTO 보조금협정 개정안에는 국영기업 문제와 관련하여 (ⅰ) ‘공공기관’의 판단기준 신설, (ⅱ) 공공기관으로 분류되지 않으나 정부의 영향을 받는 기업에 적용되는 규칙 마련, (ⅲ) 공공기관과 국영기업에 적용될 추가적인 의무와 규칙의 신설이 포함될 것으로 예상되며, 아직 공식 개정안이 발표되지는 않았으므로 CPTPP, USMCA 등을 살펴 개정 방향을 전망하였다. 제3장에서는 미국 등이 문제삼고 있는 공급과잉을 유발하는 산업보조금, 이른바 ‘유해보조금’에 관한 WTO 보조금협정 개정 가능성을 논의하였다. 중국정부는 특히 철강, 석탄, 시멘트 등 제조업과 에너지 등 상류 부문에서 국영기업에 보조금을 집중적으로 공여하고 있으나, 상류부문에 대한 보조금이 하류부문으로 ‘이전’되었음을 제소국이 증명하는 데 어려움이 있는 상태이다. 따라서 (ⅰ) 상류보조금 및 혜택의 이전에 관한 규정 신설이 예상된다. 또한 (ⅱ) 수출보조금과 수입대체보조금 외에도 부정적 외부효과를 야기하는 보조금에 대해서 금지보조금으로 추가하는 방안을 논의할 것으로 보이며, (ⅲ) 보조금의 사용을 통하여 부정적 효과 중 심각한 손상을 입증하기 용이하도록 과거의 심각한 손상 간주규정을 재도입하는 안이 논의될 가능성이 있다. 그 밖에 (ⅳ) 혜택 산정기준에 있어 국외가격 또는 구성가격의 사용가능성 및 조건, (ⅴ) 국영기업에 관련된 기업(군)·산업(군) 특정성 판단 기준 신설 등이 논의될 것으로 보인다. 제4장에서는 보조금 통보와 관련된 WTO 협정 개정 논의를 살펴보았다. 현재 산업보조금과 국영기업에 관한 WTO 회원국들의 통보 이행률은 상당히 저조한 상태이다. 특히 중국의 경우 중앙·지방정부 차원뿐 아니라 국영기업이 보조금 공여행위에 적극 가담하고 있는데 이에 대한 통보가 제대로 이루어지고 있지 않아 문제가 되고 있다. 통보의무와 관련하여 현재 다수의 제안서가 WTO에 제출되고 있으며 통보의무 불이행국에게 행정조치를 부과하는 안, 무역정책검토에서 통보이행 여부를 검토하는 안 등이 공통적으로 제안되고 있다. 통보의무 불이행에 대한 행정조치의 경우 각 단계별 조치의 내용과 적절성, 실효성에 대한 의견대립이 예상되며, 무역정책검토를 통한 통보의무 제고 방안은 향후 보조금 통보 관련 개정 논의가 WTO 회원국 전반으로 확대되는 과정에서 주요 의제로 다루어질 것으로 예상된다. 제5장 결론에서는 국영기업 보조금 문제에 관한 향후 전망과 함께 다양한 WTO 보조금협정 개정 요소들의 우선순위화 및 단계적 개정을 제안하고, (ⅰ) 공공기관 판단기준 신설, (ⅱ) 국영기업에 대한 추가 의무 신설, (ⅲ) 상류보조금에 대한 혜택의 이전 관련 규정 신설, (ⅳ) 공급과잉을 유발하는 산업보조금의 금지, (ⅴ) 비시장 지향조건 및 비시장경제국 판단기준 신설, (ⅵ) 투명성 관련 개정 가능성을 두고 한국의 입장 정립 및 대응방안에 관해 정책적 시사점을 도출하였다. 나아가 우리 국내 산업과 국내 보조금 지원 정책에 미칠 법적·경제적 영향을 사전 분석하여 WTO 보조금협정 개정 논의에 대한 우리의 포지셔닝을 확립할 필요가 있음을 강조하였다.

English Abstract: The present study deals with the issue of state-owned enterprises (SOEs), industrial subsidies, and subsidy notifications in the context of “WTO Reform”; examines relevant provisions of WTO agreements in comparison with those under a select number of recent regional trade agreements; and predicts directions for future WTO amendment proposals to be made by the United States, European Union, and Japan (hereinafter referred to as “US-EU-Japan”). Further, in preparation for a situation where these three Members reach out to obtain Korea's support for the amendments, this study seeks to provide policy implications that the Korean government could take into account in defining its strategic positioning in WTO Reform negotiations. Chapter 2 discusses possible WTO amendments related to industrial subsidization “for” and/or “by” China’s SOEs. To this end the present study firstly sheds light on the current situation with China’s SOEs, its industrial subsidization policy, and possible market distortion arising therefrom. Secondly it discusses practical and normative limits of the current WTO agreements in addressing this trade issue. Article XVII of the GATT has long been criticized for a lack of a definition of “state-trading enterprises (STEs)” and for Members’ insufficient implementation of STEs transparency obligations under the same provision. Further, under the WTO Subsidies Agreement there has been a long-standing disagreement between the United States and China on whether China's SOEs can be viewed as a “public body”, i.e., the granting authorities of subsidies. The United States has consistently objected to the “government authority” and “significant control” standards and criticized that the Appellate Body’s interpretation of the term “public body” would place too much burden on the investigating authorities in proving China’s SOE under investigation constitute a public body. Against this background a few recent RTAs including the CPTPP and the USMCA contain more concrete definition of SOEs based on ownership and control. On a similar note it is probable that US-EU-Japan would propose under WTO agreements to (ⅰ) introduce detailed criteria in determining a public body in cases where SOE subsidization is concerned; (ⅱ) adopt a set of rules which apply to entities which are not public bodies but still under influence of the government; and (ⅲ) add additional obligations and rules which apply specifically to SOE subsidization. For a more detailed analysis, this study examines similarities and differences in relevant provisions of the current WTO Subsidies Agreement, the CPTPP, and the USMCA. Chapter 3 analyzes a possible WTO Subsidies Agreement revision with respect to industrial subsidies leading to overcapacity or “harmful subsidies.” A future proposal by US-EU-Japan is most likely to provide for (ⅰ) introduction of explicit rules on benefit pass-through, given that GATT/WTO jurisprudence has consistently required a high degree of burden of proof to the investigating authorities in establishing that benefits provided to upstream industries have “passed through” to downstream industries. Additionally the following elements may be proposed: (ⅱ) expansion of boundary of the “prohibited subsidies” beyond export subsidies and import substitution subsidies to include harmful subsidies; (ⅲ) reintroduction of rebuttable presumption of adverse effects (as in now-defunct Article 6.1 of the WTO Subsidies Agreement); (ⅳ) introduction of more detailed rules for out-of-country benchmark for countervailing duty calculation under Article 14 of the same Agreement ; and (ⅴ) adoption of additional fast-track rules specifically for disputed SOE subsidization between WTO Members. Chapter 4 discusses possible WTO amendments as regards subsidy notifications. While the compliance rate with notification obligations has generally been very low for most WTO Members, the main criticism has been directed at China. It has been repeatedly pointed out at the WTO that while China is actively involved in domestic subsidization both at the central and local government level, it still has not completed notification on all of its domestic subsidies. On this matter, primarily two proposals are being discussed: (ⅰ) introduction of “administrative measures” to be applied to WTO Members who failed to comply with their notification obligations, and (ⅱ) utilization of Trade Policy Reviews (TPRs) in monitoring such non-compliance. In Chapter 5 this study suggests that WTO Members should adopt a “stepped” approach by prioritizing among multiple revision elements. Further it draws policy implications for the Korean government to take into account in future WTO negotiations, with regard to introduction of (ⅰ) new definition of “public bodies” where SOEs are concerned; (ⅱ) additional obligations and rules for SOE subsidization; (ⅲ) explicit benefit pass-through provision for upstream subsidies, (ⅳ) prohibited industrial subsidies leading to overcapacity; (ⅴ) criteria for determining the Non-market-oriented conditions and/or Non-Market Economies (NMEs) under WTO agreements; and (ⅵ) rules to strengthen transparency and enhance Members’ subsidy notifications including administrative measures. Lastly, this study stresses that the Korean government closely monitor the ongoing discussion between US-EU-Japan for a thorough legal and economic analysis on any further developments, and prepare multiple scenarios for all possible outcomes in setting its positioning and negotiation strategies with respect to each revision element.

Note: Downloadable document is in Korean.