מסחור ההגירה – על צמיחתה, שגשוגה ושינויה של תעשיית הגיוס והתיווך להגירת עבודה לחקלאות מתאילנד לישראל
The Marketization of Migration – on the Emergence, Flourishment and Change of the Recruitment Industry for Agricultural Migrant Workers from Thailand to Israel

Abstract

תקציר בעברית:
יותר משלושים שנים נמשכים היחסים בין ישראל לתאילנד למטרות הבאת מהגרי עבודה לחקלאות, ובמהלכן חלו שינויים רבים בניצוחה של המדינה עליהם וברגולציה שקיימה על השחקנים השונים שניהלו שדה זה. במשך רוב השנים הללו, גיוס מהגרי העבודה לחקלאות ותיווך הגעתם לישראל נסמכו במידה רבה על שחקנים פרטיים – חברות כוח-אדם ותיווך, שגבו דמי תיווך מופרזים מן המהגרים. בשנת 2012 מומש לראשונה הסכם דו-צדדי בין ישראל לתאילנד, ובמסגרתו העבירה מדינת ישראל את הסמכות לגיוס ולתיווך מידיים פרטיות מונעות רווח אל שחקנים לא-ממשלתיים הפועלים ללא מטרות רווח, וכך פחתו דרמטית עלויות ההגירה בעבור העובד.

בכל שינוי דינמי שכזה של האצלת סמכות שונה לשחקן שונה מטעם המדינה, השתנה משמעותית תחום גיוס מהגרי העבודה לחקלאות. השתלשלות אירועים זו וההשלכות של השינויים הללו עומדים במוקד עבודה זו. מעניינו של המחקר הנוכחי הוא לחקור את סוגיית הגירת העבודה, ובפרט מסחורה, תוך התמקדות דפוסי פעולת הגיוס והתיווך של שחקנים מונעי רווח ושאינם מונעי רווח הפועלים במסגרת תוכניות זמניות להגירת עבודה בחסות המדינה.
קשר זה בין המדינה לשחקנים ומוסדות לא-מדינתיים המעורבים בשלבים השונים של תהליך ההגירה, וספציפית הדינמיקות של מיקור החוץ שהמדינה מבצעת לניהול ההגירה לשחקנים מצד שלישי, לא נחקר דיו עד היום ובמיוחד לא בהקשר של משטרי הגירה נוקשים ואתנו-לאומיים במדינות המזרח התיכון בכלל ובישראל בישראל. לפיכך, המחקר הנוכחי שם לו למטרה לבחון סוגיה מסועפת זו במגוון רמות ניתוח: מאקרו, מזו ומיקרו, כדי להבין מיהם השחקנים הדומיננטיים בשדה זה, מהם הקשרים ביניהם ומה ההשפעה שלהם על זרמי הגירה.

תקופת זמן זו של יותר משלושים שנים נבחנה במחקר הנוכחי דרך חלוקה לארבעה צמתים עיקריים המשרטטים כרונולוגית את התפתחות התופעה, ולפיהם מחולקים גם פרקי הממצאים. שאלת המחקר בפרק הממצאים הראשון [פרק 4] היא כיצד ניתן להסביר את צמיחתה של תעשיית הגיוס והתיווך? הפרק בוחן את צמיחת תעשיית הגיוס והתיווך לחקלאות בשנים 1983–1998 דרך סימון תאילנד כמדינת המוצא, קביעת מכסת הוויזות להגירת עבודה, ניצני המאבקים על מכסות בכניסה לישראל והניסיונות הראשונים של המדינה להקצות את הטיפול בהגירה זו ל"תנועת המושבים".

פרק הממצאים השני [פרק 5] עוסק בשגשוגה של תעשיית הגיוס והתיווך בשנים 1998–2012, במקביל לירידת במעמדה הריכוזי של תנועת המושבים. שאלת המחקר בפרק זה היא: מהם דפוסי הפעולה של תעשיית הגיוס והתיווך בתקופת שגשוגה? הפרק מראה כי בשלב זה המדינה החליטה לנסות להקצות את הסמכות והאחריות לעיסוק בתחום בידי שחקנים פרטיים מונעי-רווח – חברות כוח-אדם ותיווך, ודן במאבקיהן על הגדלת מכסת העובדים, הסחר שנוצר סביבם, הקשרים שנוצרו בינן לבין מקבילותיהן בתאילנד לשם ביסוס מעמדן, ודפוסי הגיוס להגירה לחקלאות שנוצרו דאז.

פרק הממצאים השלישי [פרק 6] עוסק בתקופת השינוי של תעשיית הגיוס והתיווך, בין השנים 2005–2013, ומשרטט את נקודת המפנה בה. באותה עת החליטה הממשלה, בעקבות ביקורת פנימית וחיצונית, כי לאור התנהלות כושלת של תנועת המושבים ושל חברות הגיוס בהתמודדות ראויה וחוקית עם זרם הגירה זה, יש לפנות להסדרתו ולוויסותו דרך הסכם דו-צדדי. שאלת המחקר בפרק זה היא: כיצד ניתן להסביר את שינוייה של תעשיית הגיוס והתיווך דרך הסכם דו צדדי? במקביל יתוארו המאבקים והתגובות מצד השחקנים השונים בשתי המדינות לשינוי זה, עד שהמדינה הצליחה להביא לשינוי בפועל דרך ההסכם הדו-צדדי שהגביל, ויסת והסדיר את תעשיית המסחור והגיוס ועיגן בהסכם את זכויותיהם של מהגרי העבודה.

פרק הממצאים הרביעי והאחרון [פרק 7] עוסק בשינויים שהתרחשו בתעשיית הגיוס והתיווך לחקלאות בישראל לאחר החתימה על ההסכם הדו-צדדי ויישומו משנת 2012 ועד מועד כתיבת עבודה זו (2019). בפרק נדונה השאלה מהן ההשלכות של ההסכם הדו-צדדי על עיצובה החדש של תעשיית הגיוס והתיווך, ומה משמעותן? לשם מענה על שאלה זו נדונים היבטים שונים כמו השינוי של תעשיית הגיוס והתיווך, שינוי שיטת הגיוס, השפעת ההסכם על תנאי הגיוס, עלויות הגיוס, תנאי ההעסקה וכדומה.

כדי לענות על שאלות אלו התבצע במחקר זה איסוף נתונים משולב – איכותני וכמותני, בין השנים 2010–2019. בסיס הנתונים מכיל 83 ראיונות עומק שנערכו בישראל, בתאילנד ובאירופה עם מגוון מרואיינים מהמגזר המדיני ומהמגזר האזרחי. כמו כן, נעשה שימוש בשאלונים חצי-מובנים שנאספו מ-180 מהגרי עבודה תאים לחקלאות בישראל. זאת ועוד, נערכו מספר תצפיות במהלך תקופת איסוף הנתונים בקרב ישיבות של חברות כוח-האדם והתיווך, הלובי החקלאי, סמינר אוריינטציה לפני טיסה לישראל, קבלת מהגרי העבודה לחקלאות בנמל תעופה בן-גוריון וכדומה. לבסוף, נעשה שימוש בניתוח תוכן של מאות קטעי עיתונות מישראל ומתאילנד, פרוטוקולים של כנסת ישראל, חומרים מדיונים משפטיים שונים שהתנהלו בישראל ועוד.

מכלול הממצאים חושף כי המדיניות המשתנה היא שעיצבה בכל פעם מחדש את הסדרי הגיוס לחקלאות בישראל. מדיניות זו לא הייתה מאורגנת, אלא נוצרה כטלאי על טלאי בהתאם לתנאים ולאילוצים השונים. בכל תקופת זמן שנבחנה, המדינה הייתה זו שהחליטה לאיזה סוג של שחקן להאציל סמכויות דרך מיקור חוץ וניהול הסדרי הגיוס. כאשר התברר שהאצלת סמכויות זו יצרה בכל פעם מורכבות אחרת בשדה ועוררה ביקורת פנימית ובינלאומית כלפי המדינה, היא ניסתה להאציל את אותה סמכות על גוף אחר. תחילה מדובר היה בתנועת המושבים, שאליה הואצלו סמכויות באופן פורמלי כשחקן ללא מטרות רווח לכאורה; לאחר מכן החליטה המדינה להאציל סמכות על שחקנים פרטיים מונעי רווח בדמות חברות כוח-אדם ותיווך, ויצרה בכך מורכבות רבה מדי תחת ניהולן; כאשר התעוררה ביקורת קשה כלפי הממשלה, היא החליטה לשנות את השיטה שוב באופן שישרת אותה באופן המיטבי, וקבעה הגבלות על הסקטור הפרטי בתהליך הגיוס והעברתו באופן פורמלי לשחקנים ללא מטרות רווח, כלומר לסוכנויות המדינה וארגוני זכויות אדם, שהפכו בכך גם הם לחלק ממערך הגיוס החדש לביצוע משילות מרחוק.

לטענתי, המדינה עשתה שימוש באותו ארגז כלים של הביקורת שהופנתה כלפיה. אם ביקרו אותה על כך שהיא מפרה זכויות אדם, היא פנתה בתגובה לארגוני זכויות אדם על מנת לשמור על האינטרסים שלה – דהיינו, שארגונים אלה ינהלו ויווסתו את תהליך ההגירה המורכב לחקלאות בישראל, ושבאמצעותם היא תוכל להשקיט את הביקורות הבינלאומיות והפנימיות כלפי מדיניותה. אך יהיו לכך הסיבות אשר יהיו, ממצאי מחקרי הראו כי הסדרת תנאי הגיוס היא פעולה מבורכת ברובה, ובעלת פוטנציאל חיובי לשפר את התנאים של מהגרי העבודה כאשר תנאי ההסכם מיושמים ונאכפים. עם זאת, כפי שעולה מפרק הממצאים האחרון, היישום והאכיפה של הגירת העבודה בחקלאות לישראל עודם חלקיים בלבד, ולפיכך יש להמשיך ולעמוד על המשמר.

English Abstract:
For over thirty years Israel and Thailand have collaborated on work migration for the agricultural sector. During these decades numerous changes had occurred, governed by the state of Israel, and under its regulation, regarding the actors that should manage this field. During most of these years, but not all, the domain of recruitment and intermediation for the agricultural sector mainly relied upon private actors. This changed in 2012, when a bilateral agreement was Implemented between the two countries. Under this agreement, the state of Israel delegated this authority from for-profit private actors, manpower and intermediation agencies, who had been charging exorbitant and illegal recruitment fees from the migrants, to non-profit organizations. This transition dramatically reduced migration costs for the workers.

Every such change in agents bestowed with the power to handle recruitment had dramatic effects on agricultural migration field. The chronology of these events, and their consequences, are the focus of this research. The perspective of labor recruitment by for-profit actors that operate in the context of state-sponsored temporary labor migration programs, and then by non-profit and non-state actors, offer a rich case study for investigating work migration and the consequences of its marketization.

The relationship between the state and non-governmental institutions involved in the different stages of the migration process, and specifically the dynamics of outsourcing migration management to non-state actors, have been less explored. The literature is particularly lacking in the context of the restrictive, ethnic-based migration regimes of the Middle-East, and specifically Israel. Therefore, the current study aims at investigating this elaborate matter on various levels: macro, meso and micro, in order to understand who the dominant actors in the field are, what are the dynamics between them, and what are their influence on migration flows.

The study encompasses roughly more than three decades and identifies four main phases in the development of labor recruitment for agriculture. The first phase is addressed in Chapter [4], regarding the emergence of the recruitment and intermediating industry for agricultural work migration from Thailand to Israel between the years 1983 to 1998, and asks how can this emergence be explained? Where the growth of the industry is examined through the aspects of marking Thailand as the country of origin; initiating visas for work migration; The struggles around the allowed works migrants' quota; and the state's attempt to delegate the management of this field to Tnuat HaMoshavim (Cooperative farms' movement).

The following phase is canvassed in the second findings’ chapter [5] that deals with the prosperous years of the recruitment industry between the years 1998 to 2012, in parallel to the declining centralized status of Tnuat HaMoshavim. The driving research question for this chapter is: What were the practices of the recruitment and intermediating industry during the time of its flourishment? It will be shown that during these years the state decided to delegate the authority and responsibility of the issue to for-profit private actors, i.e., manpower and intermediating agencies, that struggled to increase the migrants' quota. Chapter 5 further addresses the marketization that arose around the migrants, and the relations created between the Israeli agencies and their Thai counterparts, while detailing the norms and recruitment patterns that were developed during those years.

The third phase is explored in findings' chapter [6] that deals with the transition period of this industry, between the years 2005 and 2013. The chapter draws out the turning point in the government’s policy, who decided, due to internal and external criticism, that in light of past events, and the Tnuat HaMoshavim and the intermediation companies’ failure in properly and legally handling the flow of work migrants, it was high time to regulate the latter and the migrants' rights through a bilateral agreement. The research question asked here is: How the changes the recruitment and intermediating industry underwent can be explained through a bilateral agreement? The struggles and responses this change had invoked in various actors, up to when the state was able to execute it, through a bilateral agreement that regulates and regularizes the recruitment and intermediation industry, as well as institutionalizes the workers’ rights.

Chapter [7] winds up the findings' chapters by considering the changes that the recruitment and intermediating industry for the agricultural sector in Israel underwent after implementing the bilateral agreement, between the years 2012 and 2019. The main research question discussed here is: What are the implications of the bilateral agreement and their meaning had on reshaping the recruitment and intermediating industry? Different aspects are discussed to tackle this question, such as, the changes in the recruitment industry, the change of the recruitment method, the changing work and recruitment conditions, fees etc.

Methodologically speaking, to answer these questions, mixed data was collected – both qualitative and quantitative, between the years 2010 and 2019. The data base contains 83 in-depth interviews held in Israel, Thailand, and Europe with a variety of interviewees from the state and civilian sectors. In addition, semi-structured questioners were gathered from 180 agricultural Thai migrant workers working in Israel. Furthermore, a number of observations of meetings of different recruitment and intermediating agencies, the agricultural lobby, of orientation seminars before the flight to Israel, the receiving of the workers in Ben-Gurion airport etc., occurring during the time of collection, were made. Finally, hundreds of texts were analyzed using content analysis. These documents included Israeli and Thai journalism, the Israeli Knesset protocols, legal material of various trials held in the Israeli courts and much more.

The ensemble of findings reveals that the changing policy had dominantly reshaped the recruitment arrangements for the agricultural sector in Israel time and again. This policy was not organized and preplanned but was created as patch work in accordance with the changing conditions and constraints. At every phase and time frame investigated, the state is the one who decided which actor to delegate to through outsourcing the responsibility on the recruitment process. Each time, when this delegation choice proved to be problematic, causing the state internal, as well as external, criticism, efforts were made to change what was done and to delegate the management of the field to a different actor. In the beginning it was Tnuat HaMoshavim that was granted the responsibility, as it was thought to be a non-profit actor. Later on, the state delegated the authority to for-profit private actors in the form of manpower and intermediating agencies. When too many complications arose under the agencies’ management, harsh criticism against the state demanding it to change the recruitment method. The former decided to reshape the field in a way that would better serve its interests and needs. This time it meant limiting the private sector’s involvement in the recruiting process, and delegating this responsibility to non-profit organizations, i.e., state agencies and human rights organizations, and turn them into a part of the new recruitment arrangement, in order to perform governance from a distance.

My main argument is that the state didn't lose control on the migration recruitment and flow but rather provided the economic and political conditions for the expansion and reconfiguration of the migration industry as it pleased. Furthermore, the state used the same tool box of the criticism turned against it. When it was criticized for the violation of human rights, it turned to human rights organizations in a way that would serve its purposes, i.e. incorporated them into the management so it would administer the complex process of agricultural migration in Israel, and it would quench internal and international mentioned critical voices. Be the reasons as they may, the findings of this research show that the regulation of the recruitment process and conditions is a blessed act, mostly, and if implemented as intended, can potentially improve the conditions for the migrant workers.

The final findings’ chapter shows, however, that the implementation and enforcement on the Israeli sides is still rather partial. Thus, policy makers, researchers and activists alike should continue to be on guard.

Note: Downloadable document in Hebrew.

Keywords: הגירה, תעשיית הגירה, תאילנדים, מהגרי עבודה לחקלאות, לשכות פרטיות