인도태평양 전략과 신남방정책의 협력 방향 (Exploring Convergence between the New Southern Policy and U.S. Indo-Pacific Strategy: From Korea's Perspective)

395 Pages Posted: 31 Aug 2021

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Ina Choi

Korea Institute for International Economic Policy

Sungil Kwak

Korea Institute for International Economic Policy

Jaewan Cheong

Korea Institute for International Economic Policy

Jung Mi Lee

Korea Institute for International Economic Policy

Nayoun Park

Korea Institute for International Economic Policy

Mi Lim Kim

Korea Institute for International Economic Policy

Jaehyon Lee

ASAN Institute for Policy Studies

Won Deuk Cho

Institute of Foreign Affairs and National Security

Date Written: December 30, 2020

Abstract

Korean Abstract: 아세안과 인도는 인도양과 태평양을 잇는 전략적 요충지이자 세계경제의 성장 엔진으로서 전 세계의 이목을 끌고 있는 지역이다. 한국정부도 2017년 ‘신남방정책’을 발표하고 아세안 및 인도와의 전방위적 협력 강화를 모색해왔다. 그러나 인도태평양 지역을 둘러싼 강대국 경쟁이 심화되면서 신남방정책은 다양한 지역 전략과의 관계 설정이라는 도전과제에 직면하게 되었다. 특히 미국의 인도태평양 전략(이하 인태 전략)이 동맹국가들과의 협력을 강조하면서, 인태 전략과 신남방정책 간 협력에 대한 관심이 높아지고 있다. 당초 한국정부는 인태 전략에 대해 모호한 입장을 견지했으나, 2019년 두 정책 간의 ‘조화로운’ 협력을 추진할 것을 발표하고, 경제협력, 거버넌스, 비전통안보 중심의 협력을 모색해나가기로 합의하였다. 이러한 배경에서 본 연구는 인태 전략에 대한 신남방국가들의 입장과 협력수요를 분석하여 인태 전략과 신남방정책 간의 협력 방향에 대해 제언하고자 한다.
먼저 2장에서 인태 전략의 주요 내용을 살펴보고 신남방정책과의 협력 가능성을 고찰하였다. 인태 전략이 기존 미국의 대아시아 정책과 어떻게 다른지를 분석하고, 인태 전략의 주요 추진 방법과 수단을 살펴보았다. 이후 인태 전략과 신남방정책의 비교를 통해 양 정책 간의 협력 가능성을 검토하였다. 두 정책이 안보 분야에서는 상이한 접근방식을 보이고 있으나, 경제ㆍ사회ㆍ비전통안보 등 비군사적 분야에서는 협력을 추진할 요인이 충분히 있다는 점을 제시하였다.
3장에서는 인태 전략에 대한 신남방국가들의 입장과 대응을 살펴보았다. 인태 전략이 지역 질서를 좌우할 거대 전략임을 고려할 때, 인태 전략에 대한 신남방국가들의 입장 검토는 인태 전략과 신남방정책의 협력을 추진하는 데 선행되어야 할 주요 과제이기 때문이다. 본 연구는 신남방 주요국의 대미 외교ㆍ안보 및 경제협력 평가를 통해 이들 국가가 인태 전략에 어떠한 입장을 견지하고 있는지, 인태 전략에 대해 어떠한 선택적 협력을 추진할지를 전망하였다. 먼저 아세안 국가들은 인태 지역에서 미국이 외교ㆍ안보ㆍ경제 등 모든 면에서 보다 적극적인 역할을 해주기를 기대하면서도, 중국의 영향력을 고려해 인태 전략에 대해 신중한 입장을 견지하고 있다. 다만 대중국 경제의존도, 중국 위협에 대한 인식도 및 협력 분야의 성격에 따라 인태 전략에 대해 상이한 수준의 협력을 추진할 것으로 보인다. 외교ㆍ안보 측면에서는 남중국해 문제로 중국과 많은 갈등을 겪고 있는 베트남이 인태 전략에 가장 적극적으로 협력할 것으로 전망되며, 싱가포르는 역내 힘의 균형을 유지하기 위해 미국과의 안보협력을 지속할 것으로 보인다. 미국의 동맹국인 태국과 필리핀은 지난 몇 년간 중국에 기우는 모습을 보이고 있으나, 미국과 현 동맹 관계를 유지하는 선에서 협력을 추진할 것으로 관측된다. 인도네시아와 말레이시아는 중립 노선을 표명하되, 자국의 해양역량 강화를 위한 선택적 협력을 모색할 것으로 보인다. 한편 미국과의 안보협력 수준이 낮고 중국의 영향권에 놓여 있는 미얀마ㆍ캄보디아ㆍ라오스는 인태 전략에 대해 침묵할 것으로 보인다. 경제협력 측면에서는 아세안 회원국 모두 인태 전략 이니셔티브를 환영할 것으로 전망된다. 대부분의 아세안 국가들은 중국에 대한 경제의존도를 줄이고 싶어하는데, 인태 전략이 이를 위한 하나의 대안이 될 수 있기 때문이다. 인도의 경우 미국 인태 전략의 ‘핵심 파트너’로서 대중 견제라는 전략적 이해관계 공유를 바탕으로 외교ㆍ안보 및 경제적 측면 모두에서 협력을 강화하고 있다. 아세안과 마찬가지로 인도 또한 미국의 인태 전략이 대중국 봉쇄정책으로 발전하는 데는 반대하는 입장이지만, 2020년 6월 국경유혈사태 이후 중국 견제를 위해 미국과의 전략적ㆍ경제적 협력을 보다 강화할 것으로 전망된다. 주목할 만한 점은 아세안과 인도 모두 중국을 고립시키려는 인태 전략의 배타성에는 반대하고 있다는 점이다. 아세안은 ‘인도ㆍ태평양에 대한 아세안의 관점(AOIP)’ 문서를 통해 인태 지역이 특정국을 배제하지 않는 포용적 협력의 장(場)임을 천명하였으며, 인도 또한 자체적으로 ‘인도태평양 비전’을 제시하며 개방성과 포용성에 기반한 협력을 강조하고 있다. 특히 아세안은 인태 지역 협력에 있어 ‘아세안 중심성’을 내세우며 인태 전략의 ‘전략적’ 요소를 상쇄하고자 경제협력, 연계성, 비전통안보 등의 협력을 강조하고 있다. 이는 신남방국가에서의 한ㆍ미 협력이 포용적인 경제협력과 인간안보 중심의 비전통안보에 중점을 두어야 한다는 점을 시사한다.
4장에서는 신남방국가들의 이해에 부합하면서도 한ㆍ미 상호협력이 유망한 경제협력과 비전통안보 분야를 중심으로 신남방 주요국의 협력수요를 파악하였다. 먼저 디지털, 에너지, 인프라 분야에 대한 주요국의 개발 방향과 전망을 살펴보고, 각국의 분야별 협력수요와 함께 한국과 미국의 협력경쟁력을 분석하였다. 분야별 협력수요와 한ㆍ미의 경쟁력 분석은 세계경제포럼(WEF)의 글로벌경쟁력지수(GCI)를 활용해 신남방 주요국의 분야별 발전 단계를 기준으로, 세계은행(WB), 국제경영개발원(IMD), 국제전기통신연합(ITU), 국제에너지기구(IEA) 등에서 발표한 각종 지수 및 데이터를 활용해 분야별 협력수요와 이에 대한 한국과 미국의 협력경쟁력 및 협력점수를 도출하였다. 비전통안보의 경우 그 대상 지역을 아세안으로 한정하고 환경, 재해ㆍ재난, 보건, 해양이라는 네 가지의 큰 주제하에 아세안 지역에 가장 많은 영향을 미치고 있는 하위 주제들을 선정해 구체적인 협력 이슈와 수요를 파악하였다.
5장에서는 3~4장에서 분석한 결과를 바탕으로 신남방지역에 대한 한ㆍ미 협력 기회를 경제협력과 비전통안보 협력으로 구분해 제시하고, 각 분야별 협력 방향에 대해 제언하였다. 먼저 신남방국가의 대중국 경제의존도, 신남방정책의 극대화, 국별 정책 대응능력과 분야별 개발ㆍ협력 수요 및 잠재력 등을 종합적으로 고려할 때, 베트남ㆍ인도네시아ㆍ인도에 대한 협력을 중점적으로 추진할 필요가 있다. 분야별 협력방안으로는 디지털의 경우 인도네시아ㆍ말레이시아ㆍ필리핀ㆍ태국ㆍ인도에 대한 ICT 인프라 협력을 우선적으로 추진할 필요가 있으며, 신남방국가의 디지털 제도 수립 및 정책 개선을 중점적으로 지원해 신남방지역의 디지털 표준 수립에 기여해야 한다. 에너지 분야에서는 신남방국가 에너지 시스템의 질적 개선과 더불어 재생에너지 규제 및 신재생에너지 산업에 대한 협력을 중점적으로 추진할 필요가 있다. 에너지 효율성 개선에 대한 연도별 목표 설정 및 관련 규제 확립 등에 대한 컨설팅 제공을 시작으로 ‘에너지 시스템 질적 개선에 대한 이니셔티브’를 공동 추진하는 방안을 고려할 수 있다. 인프라의 경우 도로 연계성 강화, 수자원 인프라 건설, 전력 설비 확충을 중점 협력 분야로 선정할 수 있다. 이에 따라 지도 개량 및 교통량 계측 프로젝트, 하류 메콩 지역 내 수자원 인프라 구축, 중점 협력국에 대한 한ㆍ미 전력 인프라 공동 데스크 설치를 고려할 수 있다. 무엇보다 우리나라의 관련 부처와 미국의 국제금융개발공사(DFC), 인프라 사업 및 지원 네트워크(ITAN), 인도태평양 사업자문기구(TAF) 간 정례 협의를 통해 유망 협력 분야에 대한 구체 사업을 지속적으로 논의할 필요가 있다.
비전통안보의 경우 아세안의 협력수요 중 기존에 신남방정책과 미국이 추진하고 있는 협력사업 간의 연계성을 제고하고 한ㆍ미 간 상호보완성이 높은 분야를 선별해 협력을 추진하는 것이 바람직하다. 이를 위해서는 한ㆍ미 주무 부처 간 정책 대화 활성화가 중요하므로 KOICA와 USAID 간 정례협의체 및 특정 분야 협력 증진을 위한 ‘한ㆍ미 상호협력기금’ 설치를 고려해볼 수 있다. 분야별 중점 협력 분야로는 환경 분야의 경우 기후변화 대비 친환경 정책 수립 및 평가 시스템 구축 지원, 아세안 연무관리 로드맵에 대한 단계별 재원 지원, 메콩 지역의 생물다양성 보존 지원을 중점적으로 추진할 수 있다. 재해ㆍ재난 예방 및 대응과 관련해서는 위성정보를 활용한 메콩 지역 내 홍수ㆍ가뭄 예ㆍ경보 제공 및 홍수 대비 인프라 구축, 아세안의 자연재해 예ㆍ경보 시스템 구축 지원, 인태 지역 구조구난 대응 및 역량 강화 지원 등이 유망 협력 분야로 꼽힌다. 보건 분야에서는 아세안 국가들의 코로나19 대응 및 신종 감염병 예방ㆍ대응 역량 강화를 우선 지원할 필요가 있으며, 해양협력의 경우 해양에서의 구조구난(SAR), HA/DR, 인신매매, 마약 밀매, 소형무기 밀매 등의 초국가적 범죄 대응 및 동남아 국가들의 해양법 집행 역량 강화에 힘쓸 필요가 있다. 특히 동남아 국가들의 해양능력 배양은 아세안의 협력수요가 높은 분야이며, 미국의 전략적 수요에도 어느 정도 부합하기 때문에 한ㆍ미 동맹 강화에도 긍정적인 영향을 줄 수 있다.

(후략)


English Abstract: Given its geostrategic position and growing importance in the world economy, the Indo-Pacific region has attracted many major powers to actively engage with the region. With the unveiling of the New Southern Policy (NSP) in 2017, Korea has also sought to upgrade its relations with ASEAN and India by boosting economic ties, socio-cultural exchanges and cooperation in the area of peace and security. While an earlier version of the NSP focused on bilateral cooperation with targeted countries, it gradually began to explore opportunities to collaborate with other players in addressing the needs of ASEAN and India. In particular, as the United States seeks cooperation with its key allies in forging the Free and Open Indo-Pacific Strategy (FOIP), there has been growing interest in the search for convergence between the FOIP and the NSP. Initially, the Korean government took an ambiguous stance toward the U.S.’s new policy, but in 2019 the two governments agreed to work together by building synergies between the NSP and the FOIP. Nevertheless, given the strategic nature of the FOIP as a counterbalance to China’s Belt and Road Initiative (BRI) and the attendant concerns in Southeast Asia about being embroiled in U.S.-China rivalry, close collaboration with the FOIP poses some challenges for the NSP, whose primary objective is to win the heart of targeted countries and steer toward stronger cooperation with them. Against this backdrop, this report presents suggestions on how the NSP could cooperate with the FOIP in ways that suit the interests of ASEAN and India. The policy recommendation is based on analyzing how the FOIP is received by NSP-targeted countries and the cooperation needs of this region.

Before exploring ASEAN/India’s stance on the FOIP, Chapter 2 reviews the details of the FOIP focusing on its three pillars: security, economic and governance. By comparing the FOIP and the NSP, we explore the chance of convergence between the two policies. The results of our analysis suggest that while both policies have different objectives and approaches, particularly in the “security” pillar, there are sufficient opportunities for cooperation between the two in the fields of economic cooperation and non-traditional security.

To clarify the position of targeted countries, Chapter 3 examines how Southeast Asia and India have responded to the U.S.’s FOIP. To counterbalance China’s growing regional power, most Southeast Asian nations welcome the active presence of the U.S. in the region, but ASEAN’s long-standing tradition to preserve its neutrality leads them to take a discreet approach to the FOIP. While most ASEAN member states are reluctant to clarify their position, they are likely to participate in FOIP-related initiatives that suit their national interests. On the security side, maritime states, particularly Vietnam, are eager to seek U.S. support for enhancing their maritime capacity to better respond to Chinese aggression in the South China Sea and other maritime challenges. However, although these countries will step up security cooperation with the U.S., where their interests lie, no Southeast Asian nations ‒ including two treaty allies and a close security partner, namely Thailand, the Philippines and Singapore ‒ are likely to align themselves with the FOIP that promotes anti-China narratives. On the economic front, in general, most ASEAN member states are expected to welcome economic initiatives under the FOIP. Desiring to diversify their trade/investment partners, even China-leaning countries such as Cambodia, Laos and Myanmar are not in a position to say no to new sources of finance and projects to develop their economies. One major drawback, though, is that ASEAN is unsure about the U.S.’s commitment to play a more active role in the regional economy, given the small scale of FOIP-related programs compared to those associated with China’s BRI project. Good governance principles advocated by the FOIP also create additional barriers for the majority of Southeast Asian countries that are unlikely to meet the high standards required by the U.S. Meanwhile, based on shared strategic interests to counter the rise of China, India has accelerated defense and economic cooperation with the U.S. although it is yet to fully commit itself to the U.S.’s FOIP. Like ASEAN countries, India does not agree with the China containment policy embedded in the FOIP, but given the escalated tension with China after the border row in 2020, it appears to be working more closely with the U.S. to counterbalance China. What is notable is that both ASEAN and India promote an inclusive vision of ndo-Pacific cooperation. By adopting the ASEAN Outlook on the Indo-Pacific (AOIP) at the 34th ASEAN Summit in 2019, ASEAN showed its determination to play a key role in making the Indo-Pacific a region of cooperation and prosperity for all. India’s vision of the Indo-Pacific also envisions a free, open and inclusive region where all players enjoy shared security and prosperity. More importantly, ASEAN attempts to alleviate tensions caused by great power rivalry in the region by calling for development-driven cooperation with particular emphasis on economic cooperation, connectivity, SDGs and non-traditional security issues. ASEAN and India’s stance at the evolving Indo-Pacific cooperation is closely in line with the vision of Korea’s NSP, which envisages a “people-centered community of peace and prosperity.” This suggests that Korea’s collaboration with the U.S. in the region is better to be focused upon inclusive economic cooperation and people-centered non-traditional security areas.

Taking this into account, Chapter 4 analyzes the needs of targeted countries in selected areas where synergy is expected in promoting ROK-US cooperation: digital, energy, infrastructure development and several sub-fields of non-traditional security. In addition to policy reviews of major cooperation partners – Indonesia, Malaysia, Myanmar, the Philippines, Thailand, Vietnam and India – in each sector, quantitative analysis was conducted to calculate the cooperation demand by sector in these countries, and to evaluate the competitiveness of Korea and the U.S. in supporting development in each sector of the countries. When it comes to non-traditional security issues, ASEAN’s needs are explored focusing on the areas of environmental protection, disaster relief, health and maritime cooperation.

Drawing upon the analysis addressed in the previous chapter, Chapter 5 discusses possible directions in which ROK-US cooperation can play out in the Indo-Pacific region. Most importantly, to step up economic cooperation, a working-level commission could be established where relevant authorities of the two countries can discuss overlapping interests and identify feasible joint projects where they see synergy. As for cooperation by sector, one major high-profile area in the digital sector is ICT infrastructure development, particularly in Indonesia, Malaysia, the Philippines, Thailand and India, where demand is high. In addition, given the growing digital economy in the region, the two countries should pursue collaboration to improve digital systems and standards in ASEAN. They may regularly hold workshops for knowledge exchange and provide training programs designed to enhance the digital and cybersecurity capacity of potential partners in ASEAN. In the energy sector, one salient area for ROK-US partnership is the promotion of energy efficiency in the region. Korea and the U.S. can launch a joint energy efficiency initiative and set up a working group to initiate programs for reforming energy regulation and supporting the growth of renewable energy industries in potential partners. Pertaining to infrastructure development, Seoul and Washington have vast opportunities of cooperation in road connectivity, water system and electricity infrastructure. In particular, they can work together to enhance road connectivity in Indonesia, Malaysia, the Philippines and Vietnam and upgrade water facilities in the lower Mekong area. The two countries also need to pursue a joint initiative for improving electricity infrastructure in the region, including institutional support to woo private investment. Given the high demands for electricity facilities in Myanmar and India, a bilateral working group can be formed to address the need of these countries and provide consultation for their governments and private sector. As for the non-traditional security area, it will be better to start by exploring overlapping areas between existing programs conducted by Korea and the U.S. in ASEAN. To this end, Seoul and Washington need to create a regular dialogue channel between working-level authorities of competent agencies on both sides, for instance the Korea International Cooperation Agency (KOICA) and U.S. Agency for International Development (USAID). In the areas where their interests overlap, they can launch ROK-US cooperation funds designed to support specific projects in need. In the area of environmental protection, priority areas will be climate change adaptation in ASEAN member states and biodiversity conservation in the lower Mekong wetlands. Regarding disaster prevention and relief, they should work together to improve flood forecasting/warning systems in vulnerable countries by sharing information gained by satellite observations as well as reinforcing preventive facilities against floods and landslides. Korea and the U.S. also need to jointly support capacity-building for disaster response and management in ASEAN member states, including support for emergency rescue operations. In the health sector, the utmost priority should be given to fight against covid-19 in ASEAN member states, and in the long term the joint assistance should be extended to enhance the capacity of ASEAN countries in preventing and responding to new infectious disease outbreaks. Lastly, Korea and the U.S. should promote their partnership in maritime capacity-building of ASEAN states. Maritime cooperation not only meets the high demand of targeted countries, but also has a great potential to further upgrade ASEAN-Korea peace cooperation. In this sense, Korea needs to be more active in collaborating with the U.S to strengthen ASEAN’s capability in Search and Rescue (SAR), Humanitarian Assistance and Disaster Response (HA/DR) and law enforcement against transnational crimes at sea.

Note: Downloadable document is in Korean.

Suggested Citation

Choi, Ina and Kwak, Sungil and Cheong, Jaewan and Lee, Jung Mi and Park, Nayoun and Kim, Mi Lim and Lee, Jaehyon and Cho, Won Deuk, 인도태평양 전략과 신남방정책의 협력 방향 (Exploring Convergence between the New Southern Policy and U.S. Indo-Pacific Strategy: From Korea's Perspective) (December 30, 2020). KIEP Research Paper, 연구보고서 20-13, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=3911063 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3911063

Ina Choi (Contact Author)

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Sungil Kwak

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Jaewan Cheong

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Jung Mi Lee

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Nayoun Park

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Mi Lim Kim

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Jaehyon Lee

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Won Deuk Cho

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