ענף החקלאות כאתר של סחר בבני אדם למטרות עבדות ועבודת כפייה: בין גיוס מהגרים לזכויות עובדים Agriculture as a Site of Trafficking in Persons, Modern Slavery and Forced Labor: Between Migrant Recruitment and Worker Rights

Abstract

תקציר בעברית: בענף החקלאות בישראל גובש ומומש ההסכם הדו-צדדי הראשון בין מדינת היעד (ישראל) לבין מדינת מוצא מרכזית (תאילנד) של מהגרי עבודה. ההסכם הוביל להקמת מוסד בין-מדינתי (Thailand Israel Corporation) שהצליח להתגבר על דפוסי פעולה אי-חוקיים ומושרשים של גביית דמי תיווך גבוהים שיצרו שעבוד חוב ופגיעות מבנית של מהגרי עבודה. המאמץ לכינונו של ההסכם והצלחתו התקדימית הושפעו מהשאיפה להיאבק בסחר בבני אדם בשדה ההגירה הישראלי. אולם במאמר זה אנו מצביעים על כך שהמסגרת המושגית והמוסדית של סחר בבני אדם עצרה בדמי התיווך. לאחר שלב הגיוס וההשמה, הצלחתו המתועדת של ההסכם לא חלחלה אל נוהגי ההעסקה בענף החקלאות עצמו. על מנת להסביר פער זה, המאמר מנתח את אסדרת הגירת העבודה לענף החקלאות בישראל תוך התמקדות בהתפתחויות ברמת המזו (meso) שהובילו למיסוד המובחן של הגיוס והתיווך לעבודה מזה, וההעסקה מזה. בחינת התהליכים על פני שלושה עשורים (1990–2020) מאפשרת לעמוד על תהליכי המיסוד המובחנים, להצביע על הפערים ביניהם ולהראות כיצד השתלבה והתעצבה במסגרתם הגישה המקומית למאבק בסחר בבני אדם.

במאמר אנו מראים עוד כי התפתחות דפוסי המיסוד המובחנים השפיעה על שילובם של מהגרי עבודה בענף החקלאות במישור הגיוס והתיווך ובמישור ההעסקה באופן שונה. אסדרה תקדימית של הגיוס והתיווך חייבה תיאום ושיתוף פעולה בינלאומי על מנת להתמודד עם גורמי מזו חוצי גבולות, בעוד שההעסקה בענף החקלאות נחשבה כעניין פנימי הקשור יותר להגיון האסדרה הנאו-ליברלי של ענף החקלאות מאשר למשטר ההגירה. כמו כן, אופיו הפריפריאלי של ענף החקלאות תרם לפיתוח ושימור מערכת אקולוגית עצמאית בתחום ההעסקה, אשר שימרה את המבנים הפנימיים של דפוסי ההעסקה בענף, על פגמיהם. נוסף על כך, מוסדות המדינה התגייסו לפעולה אפקטיבית במישור הגיוס והתיווך, בעודם מזניחים את המישור האחר ומתעלמים מן הרלוונטיות האפשרית של המסגרת המושגית של סחר בבני אדם למאבק גם בהפרות משמעותיות של זכויות מהגרי עבודה בעת העסקתם. גישתה של המדינה למאבק בסחר בבני אדם תרמה בפועל לקיטוע האסדרה של רצף ההגירה ולהותרת זכויות העובדים המהגרים מחוץ למרחב ההתעניינות של האסדרה המדינתית של הגירת העבודה, בשוק עבודה רווי בהפליה, פגיעות והפרת זכויות מבנית. הגיונות הפעולה השונים של המדינה תמכו בהיווצרות דפוסי המיסוד המובחנים. בשעה שהאסדרה המוצלחת של הגיוס והתיווך חייבה מעורבות אקטיבית ואינטנסיבית של המדינה כדי לארגן מחדש את רמת המזו והובילה להידוק הפיקוח על הגירה לישראל, המדיניות שמתווה את האסדרה הכלכלית של ענף החקלאות הכתיבה התערבות מועטה בנוהגי ההעסקה בתוך המדינה ובידוד רמת המזו מאסדרה שהייתה עשויה לשנות את דפוסי ההעסקה הנוהגים. אל מול מיסוד תקדימי של תהליך הגירה ומערך אסדרה שראשיתו במדינת המוצא, הצהרותיה של הממשלה על חשיבותו של המאבק בצורות השונות של סחר בבני אדם לא השפיעו על תהליך המיסוד של העסקת מהגרי עבודה בחקלאות, ועל המציאות השגורה של הפרת זכויות עובדים וניצולם.

English Abstract: In this article, we seek to explain why the trailblazing success of a bilateral labor agreement that eradicated entrenched practices of illegal immigrant recruitment did not affect illicit employment practices in the Israeli agricultural sector. Through a meso-level analysis of the regulation of migrant labor channeled to the agricultural sector in Israel, we explore the distinct institutionalization paths of recruitment and employment of migrant workers in the sector, as two separate spheres. Our analysis further shows how the conceptual and regulatory framework of trafficking in persons assisted in the institutionalization of bilateral agreements that regulate recruitment and placement of workers, but had limited impact on the institutionalization of employment and the continuing worker rights violations. Our meso-level analysis spans the period from 1990 to 2010, demonstrating how separate state logics influenced institutionalization in and of each of the spheres.

Regulating recruitment required transnational coordination to overcome transboundary migration industry networks and resulted in the Israel-Thailand agreement and its cooperative implementation framework, the Thailand-Israel Corporation (TIC). By contrast, the neoliberal logic of removing government support led to the regulation of the agricultural sector in Israel, while the peripheral character of agricultural production contributed to preserving its employment structures and buffer the impact of worker-rights regulation. Thus, despite governmental declarations regarding the importance of acting against trafficking in persons and various forms of modern slavery and forced labor, migrant worker exploitation in the internal domain of the agricultural sector remained largely unaffected. The successful intervention at the far end of the migration continuum was not matched in the employment sphere.

This article analyzes the mechanisms within the framework of three roles of the modern sovereign state — limiting immigration, criminal enforcement, and protection of human rights. Promoting one role at the expense of another will lead to a different structure and function of the mechanism. Accordingly, based on an examination of identified national case studies — the United Kingdom, France and the Netherlands — the article presents a typology with three archetypal purposes for the mechanisms.

Although the aid offered to recognized victims is relatively generous, and the eligibility threshold is low, the Israeli case does not match this typology. In practice, the number of victims who are identified and eligible is rather low, and many find it difficult to exercise their rights. Therefore, the Israeli process functions with the purpose of “signalling”: the formally instituted responses may appear to be suited to the phenomenon, but they fail to proactively locate, recognize and rehabilitate many of the victims. Hence, the article presents policy recommendations that could bring the Israeli process closer to a formal and suitable national referral mechanism that aspires to guarantee victims’ human rights.

Note: Downloadable document in Hebrew

Keywords: Labor Law, Human Rights, Human Trafficking, Migration, Labor Migration, International Law