ביקורת שיפוטית על הרפורמה המשפטית Judicial Review of the Israeli Legal Reform

Abstract

תקציר בעברית: על רקע הרפורמה המשפטית, בית-המשפט הגבוה לצדק יידרש להכריע בשורה של עתירות שעוסקות לכאורה בשני נושאים נפרדים: (1) ההשלכות של הטענות שראש הממשלה נתניהו הפר וממשיך להפר את הסדר ניגוד העניינים שלו; ו-(2) בחינת התוקף של צעדים במסגרת הרפורמה המשפטית, ובכלל זה בנוגע לביקורת שיפוטית על חוקי-יסוד, חקיקה רגילה, והחלטות מנהליות של הממשלה ושריה. ה טענה היסודית שמוצעת בחיבור זה היא ששני הנושאים הללו קשורים בטבורם, וההכרעה צריכה לעסוק בו-זמנית בשניהם יחד.

הכרעת בג"ץ בשנת ,2020 שהתירה את כהונתו של נתניהו בתפקיד ראש הממשלה חרף כתב האישום נגדו, חתרה להגן על שני ערכי יסוד: כיבוד רצון הרוב בכנסת בדבר זהותו של ראש הממשלה, והגנה על שלטון החוק באמצעות חיוב נתניהו בקיום במגבלות של הסדר ניגוד עניינים. ההסדר שנקבע אוסר על נתניהו במפורש כל מעורבות ביוזמות לעריכת שינויים במערכת המשפט.

מטרתו של חיבור זה להראות מהו האופן שבו על בית-המשפט להבטיח את המשך ההגנה על שני ערכי היסוד הללו, אם ייקבע שראש הממשלה תרם משמעותית לקידום הרפורמה בכללותה ומרכיביה השונים, ובכך הפר את הסדר ניגוד העניינים ולכן גם את הוראותיו של פסק-הדין משנת .2020 קביעה כזו תחייב את בית-המשפט להכריע בשאלה כיצד למנוע התחמקות מתוצאות פסק-הדין. אנו בוחנים שאלה זו.

תחילה אנו מראים כי הסעד של הכרזה על נבצרות או סעדים אחרים שהוצעו, שעוסקים ב נתניהו אישית, אינם אלה המתאימים. התיזה שלנו היא שהתגובה המתאימה היא קביעה שעד סיום תקופת הסדר ניגוד העניינים, יש מניעה משפטית לכניסה לתוקף של כל צעד במסגרת הרפורמה המשפטית שלפי הסדר ניגוד העניינים על נתניהו נאסר לפעול לקידומו אך הוא תרם משמעותית לאימוצו, ישירות, או בעקיפין דרך פעולתו לקידום הרפורמה בכללותה. בכל דיון על תוקפו של צעד כזה בעקבות אימוצו, על בית-המשפט להורות על בטלותו או למצער על דחיית כניסתו לתוקף עד לאחר סיום תקופת ניגוד העניינים. סעד כזה יהיה מוצדק בלא להידרש כלל לשאלה אם הצעד הנדון יהיה תקף אם ייעשה אחרי תקופת ניגוד העניינים.

הסעד המוצע מבטא דרך ביניים שדומה, בשני הערכים שהיא מקדמת, להחלטה בבג"ץ הרכבת הממשלה. זוהי הדרך היעילה ביותר להגנה על שלטון החוק, תוך כיבוד המרבי האפשרי של רצון הרוב בכנסת בדבר המשך הנהגתו של ראש הממשלה נתניהו. הסעד המוצע יספק הגנה על אינטרסים חשובים של כל חלקי הציבור, ולכן יהיה מיטבי גם מבחינת שמירה על אמון הציבור ברשויות השלטון.

בנוסף לכך, אנו מראים גם כי השימוש בסעד המוצע עולה בקנה אחד עם הדוקטרינה המשפטית הקיימת. הסמכות לקבוע סעד זה נובעת בין היתר, גם מן הסמכות הכללית של בית-המשפט לנקוט בצעדים שיבטיחו אכיפת פסקי-דין קודמים וימנעו התחמקות מתוצאותיהם, וגם מן האיסור על "שימוש לרעה" בסמכות שלטונית. יתרה מזאת, בשל הנסיבות המיוחדות ש מבססות את הצורך במתן הסעד המוצע, השימוש בו לא ייצור תקדים להרחבה משמעותית של היקף ההתערבות השיפוטיות בהחלטות מנ הליות וחקיקתיות.

English Abstract: Against the background of the legal reform contemplated in Israel, the Israeli Supreme Court would have to reach a decision on an array of petitions that focus on seemingly two separate subjects: (1) the implications of allegations that Prime Minster Netanyahu has breached his conflicts-of-interest arrangement in advancing the legal reform, and (2) the validity of actions adopted, both legislative and administrative, as part of the legal reform. We argue that these two subjects are interconnected, and that the decision in each of them should take the second into account.

The 2020 Supreme Court decision, which enabled Netanyahu to serve as Prime Minister despite his criminal indictment, sought to advance two fundamental values: respecting the choice of the parliamentary majority regarding the choice of PM, and protecting the rule of law by requiring Netanyahu to comply with the constraints of a conflict-of-interest arrangement. The governing conflict-of-interest arrangement expressly prohibits any involvement by Netanyahu in initiatives to make changes in the legal system.

This paper seeks to identify the way in which the Supreme Court should continue to protect these two values if the Court determines that Netanyahu played a substantial role in advancing the legal reform, and thereby failed to comply with his conflict-of-interest arrangement, and thereby with the obligations imposed on him by the 2020 Supreme Court decision. Such a violation of the conflicts-of-interest arrangement would confront the Supreme Court with the question of how to prevent circumvention of its 2020 decision.

We examine this question. We first show that an imposition of sanctions on Netanyahu, including even removal from office, would not be an appropriate remedy to his violating the conflicts-of-interest arrangement. Our thesis is that the best judicial reaction would be to give substantial weight to this violation when considering the validity of any actions taken as part of the legal reform, whether administrative or legislative, that (i) are actions in whose adoption the conflict-of-interest arrangement prohibited any involvement by Netanyahu, and (ii) are actions to whose adoption Netanyahu contributed substantially either directly or indirectly through his support for the legal reform as a whole. In the examination of any action satisfying these criteria, the Court should invalidate the action or at least delay the point in time in which the action becomes effective until after the expiration of the conflicts-of-interest arrangement.

The remedy we put forward offers an intermediate approach that would well serve the two values that the 2020 Supreme Court decision sought to protect. The proposed remedy would effectively protect the legal system, while respecting the choice of the parliamentary majority to have Netanyahu serve as PM despite his criminal trial. Because the proposed remedy would protect important interests of the different parts of the Israeli public, it also would serve the goals of strengthening the public legitimacy of, and the public trust in, the courts and the government.

Finally, we show that using the proposed remedy would be consistent with existing legal doctrine and case law. Among other things, granting the proposed remedy would be consistent with the authority of courts to enforce prior judicial decisions and prevent circumventions of them, and with the prohibition on the abuse of official power. Furthermore, due to the unique circumstances on which the use of this remedy would be based, using it would not create a precedent for any significant widening of the judicial review of administration and legislative decisions.

Note: Downloadable document in Hebrew.

Keywords: Judicial review, Israeli legal reform