Procedural Norms for Enacting Basic Laws and Knesset Committee Initiatives נורמות הליכיות בחקיקת חוקי יסוד וחקיקה במסלול ועדה

102 Pages Posted: 12 Sep 2023 Last revised: 18 Sep 2023

See all articles by Ori Aronson

Ori Aronson

Bar-Ilan University - Faculty of Law

Ittai Bar-Siman-Tov

Bar-Ilan University Law Faculty

Eden Israely Levy

The Hebrew University of Jerusalem

Ronit Levine-Schnur

Reichman University - Interdisciplinary Center (IDC) Herzliyah - Harry Radziner School of Law

Doreen Lustig

Tel Aviv University - Buchmann Faculty of Law

Issachar Rosen-Zvi

Tel Aviv University - Buchmann Faculty of Law

Date Written: September 8, 2023

Abstract

במאמר זה אנו מפתחים את הדיון בשתי שאלות מרכזיות שטרם זכו בתשומת לב פסיקתית או מחקרית מספקת: מהן הנורמות המשפטיות ההליכיות הנדרשות בחקיקה של חוקי יסוד ומהן הנורמות המשפטיות הנדרשות בחקיקת הצעות חוק מטעם ועדה של הכנסת. אנו מציגים את המסגרת הנורמטיבית והמשפטית לבחינת שאלות אלו ומתמקדים בניתוח של תיקון מס' 3 לחוק יסוד: השפיטה כדי להדגים את משמעותה. הניתוח המובא במאמר זה מאיר ממד של חוקתיות פוגענית שטרם זכה לעיון נרחב בספרות, לפיו חוקתיות פוגענית מתרחשת גם כאשר השימוש בהליך החקיקה החוקתי מערער ומחליש את היעד החוקתי המרכזי לשמו מיועדת החוקה – יצירת כלים לפיקוח ובקרה על זרועות השלטון והבטחת שלטון החוק וזכויות האדם.
ראשית, אנו מפתחים את הטיעון כי הליך החקיקה של חוקי יסוד מחייב נורמות הליכיות שונות ומחמירות יותר מאשר הליך החקיקה של חוקים רגילים. אנו מפתחים טיעון זה כטיעון נורמטיבי המבוסס על תיאוריה חוקתית ודמוקרטית ועל תורת החקיקה, אך מראים שיש לו גם תמיכה בתפיסות שהיו מקובלות במשך עשרות שנים בכנסת ביחס לחקיקת חוקי יסוד. שנית, אנו מציגים מחקר מקורי ומעמיק של ההיסטוריה החקיקתית ושל הנוהג ביחס לחקיקת חוקי יסוד בכלל וחוקי יסוד מטעם ועדת החוקה, בפרט מקום המדינה ועד היום. על בסיס מחקר זה, אנו מראים מדוע פרשנות הסעיף בתקנון הכנסת המסמיך ועדה לקדם הצעת חוק מטעמה, ההיסטוריה החקיקתית שלו, תכליתו וכן הנוהג שהתפתח ביחס אליו, מלמדים על היותו של הליך חקיקה מטעם ועדת חוקה הליך מובחן וייחודי שנועד לחיזוק הכנסת כגוף. המהלך הפרשני מראה כי נהוג ונכון ליזום ולהכין חוק יסוד במסגרת זו באופן קולגיאלי, כלומר בהסכמה בין-גושית של קואליציה ואופוזיציה, ותוך הקפדה על קיום הליך יסודי. הדרישות המיוחדות לגבי הליך של הצעת חוק מטעם ועדה בשילוב הטיעון אודות הליך חקיקת חוקי יסוד מלמדים כי הליך חקיקה של חוק יסוד מטעם ועדה מציב רף גבוה ומחמיר יותר, הכולל במצטבר הן את הדרישות ביחס לחקיקת חוקי יסוד והן את הדרישות ביחס לחקיקת הצעות חוק מטעם ועדה.
בשלב הבא, המאמר עוסק בשחיקה שחלה במחויבות הכנסת לנורמות אלו בהליך חקיקת חוקי יסוד, ומצביע על התדרדרות במימוש נורמות אלו בעשור האחרון, לעומת הגישה שנהגה לחקיקת חוקי יסוד בעבר. נוכח זאת, המאמר דן בהשלכות של מחקרנו לסוגיית הביקורת השיפוטית על חוקי יסוד. אנו מבססות את הטיעון הנורמטיבי ביחס לתפקידו החיוני של בית המשפט בשמירה על נורמות הליכיות ראויות בחקיקת חוקי יסוד (ובפרט מטעם ועדה), הן באופן כללי והן בפרט בעידן של קיטוב פוליטי ושחיקה של נורמות הליכיות. כן אנו מסבירות כיצד ביקורת שיפוטית של הליכי חקיקת יסוד מתיישבת עם הדוקטרינה הקיימת בדין בישראלי בנושא זה.
על רקע הדיון בנורמות המשפטיות ההליכיות הנדרשות בחקיקת חוקי יסוד, המאמר מציג מחקר מעמיק של מקרה ספציפי: הליך החקיקה של חוק-יסוד: השפיטה (תיקון מס׳ 3) הנוגע לביטול עילת אי-הסבירות, שנחקק על ידי הכנסת ביום 24.7.2023 כהצעת חוק יסוד מטעם ועדת חוקה. אנו מצביעות על הכשלים החמורים שנפלו בהליך החקיקה של תיקון מס' 3, ומדגימות כיצד ניתן לערוך ביקורת שיפוטית על הליך החקיקה האמור לאור קווי המתאר שהמאמר מתווה.

In this article, we delve into two central questions that have not yet received sufficient attention neither by the courts nor by academics. First, we explore the procedural norms required for the enactment of basic laws, and second, we ask what are the procedural norms required for the initiation and preparation of bills by a Knesset committee. We present the normative and legal framework essential for examining these questions, focusing on the enactment of Amendment No. 3 to the Basic Law: the Judiciary (“the Unreasonableness Amendment”) to demonstrate its significance.
Our analysis illuminates a dimension of abusive constitutionalism that has thus far been overlooked in the literature. We contend that abusive constitutionalism can occur when the constitutional legislative process is employed in a manner that undermines and weakens the core objectives for which the constitution is intended, particularly the establishment of mechanisms necessary for the supervision and control over the various branches of government and ensure the rule of law.
We thus advance the argument that the legislative process for enacting basic laws necessitates distinct and more stringent procedural standards compared to the legislative process for ordinary laws. This argument is rooted in normative principles derived from constitutional, democratic, and legislative theories. Furthermore, we demonstrate that this assertion finds support in longstanding conceptions acknowledged by the Knesset concerning the enactment of basic laws.
Furthermore, we present an original and comprehensive examination of the legislative history and practices associated with the passage of basic laws in general, and basic laws initiated by the Knesset’s Constitutional Committee in particular, since the establishment of the State of Israel until the present day. Drawing from this analysis, we explain why the interpretation of the section in the Knesset’s bylaws which authorize a committee to advance a bill on its behalf, is consistent with a unique and distinct procedure intended to fortify the Knesset as an institution. This interpretive move underscores that it is customary to initiate and prepare a basic law within this framework in a collegial manner, marked by a bipartisan consensus between the coalition and the opposition, and while making sure to follow a thorough procedure.
The special requirements pertaining to the procedure for initiating and preparing bills on behalf of a committee, when coupled with the requisites for enacting basic laws, collectively establish a higher and more stringent legislative threshold for passing basic laws on behalf of a Knesset committee.
Subsequently, the article addresses the erosion of the Knesset's adherence to the norms governing the process of enacting basic laws, highlighting a decline in the observance of these norms over the past decade. In light of these findings, the article explores their ramifications for the matter of judicial review of basic laws. It establishes a normative argument regarding the vital role of the court in upholding proper procedural norms for the enactment of basic laws, particularly those initiated by a Knesset committee. This argument holds true both in general and especially in an era marked by political polarization and a deterioration of procedural norms. Lastly, the article clarifies how our idea of judicial review of the procedures for legislation of basic laws aligns with the existing doctrine in Israeli law on this matter. We demonstrate our claims using the case-study of the recent “Unreasonableness Amendment” enacted by the coalition, and call for intense judicial review on this matter.

Note: Downloadable document in Hebrew.

Keywords: legislative procedures; abusive constitutionalism; judicial reform

Suggested Citation

Aronson, Ori and Bar-Siman-Tov, Ittai and Israely Levy, Eden and Levine-Schnur, Ronit and Lustig, Doreen and Rosen-zvi, Issachar, Procedural Norms for Enacting Basic Laws and Knesset Committee Initiatives נורמות הליכיות בחקיקת חוקי יסוד וחקיקה במסלול ועדה (September 8, 2023). Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=4566393 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.4566393

Ori Aronson

Bar-Ilan University - Faculty of Law ( email )

Faculty of Law
Ramat-Gan, 5290002
Israel

HOME PAGE: http://law.biu.ac.il/en/node/558

Ittai Bar-Siman-Tov

Bar-Ilan University Law Faculty ( email )

Faculty of Law
Ramat Gan, 52900
Israel
972-3-7387071 (Phone)
972-3-7384096 (Fax)

HOME PAGE: http://law.biu.ac.il/en/node/1726#tabs-tabset-1

Eden Israely Levy

The Hebrew University of Jerusalem ( email )

Israel

Ronit Levine-Schnur (Contact Author)

Reichman University - Interdisciplinary Center (IDC) Herzliyah - Harry Radziner School of Law

Israel

Doreen Lustig

Tel Aviv University - Buchmann Faculty of Law ( email )

Ramat Aviv
Tel Aviv, 69978
Israel

Issachar Rosen-zvi

Tel Aviv University - Buchmann Faculty of Law ( email )

Ramat Aviv
Tel Aviv, 69978
Israel

HOME PAGE: http://www.law.tau.ac.il/Eng/?CategoryID=242&ArticleID=202

Do you have a job opening that you would like to promote on SSRN?

Paper statistics

Downloads
410
Abstract Views
1,223
Rank
136,844
PlumX Metrics