Staatsfinanzen jenseits des Kernhaushalts. Bilanzexterne Fiskalagenturen im deutschen fiskalischen Ökosystem

Abstract

German Abstract: Der Begriff der staatlichen Fiskalpolitik bezieht sich gemeinhin auf Einnahmen und Ausgaben, die über den staatlichen Kernhaushalt laufen. Dieser wird typischerweise vom Finanzministerium eines Staates verwaltet. In der wissenschaftlichen Literatur wird demgegenüber zunehmend die Bedeutung von ‚bilanzexternen Fiskalagenturen‘ (off-balance-sheet fiscal agencies, OBFAs) betont. Dies sind Institutionen, die im Namen des Staates finanzielle Aktivitäten durchführen, die zwar grundsätzlich über den Kernhaushalt laufen könnten, aber in der Praxis vom Kernhaushalt getrennt sind. Häufig erhalten bilanzexterne Fiskalagenturen dafür explizite oder implizite Absicherungen oder Garantien durch den Kernhaushalt. Daraus ergibt sich ein komplexes ‚fiskalisches Ökosystem‘ aus Kernhaushalten und bilanzexternen Fiskalagenturen, das aus historischen Gründen in jedem Land anders aussieht und häufig so unübersichtlich ist, dass es sich einer genauen Analyse entzieht. Fiskalische Ökosysteme unterliegt einem ständigen Wandlungsprozess, der durch politische, wirtschaftliche und rechtliche Erwägungen bestimmt wird und zahlreiche Pfadabhängigkeiten aufweist. In diesem Aufsatz verwenden wir Deutschland als Fallstudie, um eine interdisziplinäre Methodik zu entwickeln, die Rechtswissenschaft und politische Ökonomie kombiniert und es so erlaubt, das gegenwärtige fiskalische Ökosystem konzeptionell zu erfassen und empirisch abzubilden. Im Laufe seiner turbulenten Geschichte hat Deutschland auf den verschiedenen Ebenen seines föderalen Systems ein komplexes Netz an bilanzexternen Fiskalagenturen ausgeprägt. Nach unseren Schätzungen beläuft sich deren Anzahl auf mehrere Zehntausend, möglicherweise liegt sie sogar in der Nähe von Hunderttausend. Wir ordnen sie in ein Koordinatensystem ein, das es erlaubt, ihre Nähe oder Distanz zum staatlichen Kernhaushalt darzustellen. Dabei berücksichtigen wir die rechtliche Stellung, das Einnahmemodell sowie die Verschuldungsmöglichkeiten der jeweiligen Institution. Darüber hinaus zeigen wir auf, inwiefern bilanzexterne Fiskalagenturen der im Grundgesetz verankerten Schuldenbremse und den fiskalischen Regeln der EU unterworfen sind. Die Frage nach dem Zusammenhang von bilanzexternen Fiskalagenturen und der Schuldenbremse ist von großer politischer Bedeutung. So beanstandete etwa das Bundesverfassungsgericht im November 2023 die Nutzung eines bestimmten Sondervermögens, was zu einer Haushaltskrise und einem staatlichen Ausgabenstopp führte.

[Zur englischen Version: OBFA-TRANSFORM Working Paper No. 1-EN]

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Keywords: Staatshaushalt, öffentliche Schulden, Schuldenbremse, EU-Fiskalregeln, Sondervermögen, Bundesverfassungsgericht, Grundgesetz