ביקורת שיפוטית על הרפורמה המשפטית Judicial Review of the Israeli Legal Reform

Abstract

תמצית: על רקע הרפורמה המשפטית, בית¬¬-המשפט הגבוה לצדק יידרש להכריע בשורה של עתירות שעוסקות לכאורה בשני נושאים נפרדים: (1) ההשלכות של טענות שראש הממשלה נתניהו הפר וממשיך להפר את הסדר ניגוד העניינים שלו; ו-(2) בחינת התוקף של צעדים במסגרת הרפורמה המשפטית, ובכלל זה בנוגע לביקורת שיפוטית על חוקי-יסוד, חקיקה רגילה, והחלטות מנהליות של הממשלה ושריה. הטענה היסודית שמוצעת בחיבור זה היא ששני הנושאים הללו קשורים בטבורם, וההכרעה צריכה לעסוק בו-זמנית בשניהם יחד.

הכרעת בג"ץ בשנת 2020, שהתירה את כהונתו של נתניהו בתפקיד ראש הממשלה חרף כתב האישום נגדו, חתרה להגן על שני ערכי יסוד: כיבוד רצון הרוב בכנסת בדבר זהותו של ראש הממשלה, והגנה על שלטון החוק. מטרתו של חיבור זה להראות מהו האופן שבו על בית-המשפט להבטיח את המשך ההגנה על שני ערכי היסוד הללו, אם ייקבע שראש הממשלה היה מעורב משמעותית בקידום הרפורמה המשפטית.

אנו מראים כי הסעד המתאים להפרה של הסדר ניגוד העניינים על-ידי ראש הממשלה אינו הכרעה על נבצרות או סעדים אחרים שהוצעו שעוסקים בו אישית. במקום זאת, הסעד המיטבי הוא קביעה שיפוטית, שכל עוד ראש הממשלה נגוע בניגוד עניינים אישי בשל משפטו הפלילי, הממשלה והקואליציה שאותן הוא מוביל אינן רשאיות לאמץ צעדים – בין בהחלטות מנהליות של הממשלה והשרים ובין בחקיקה, לרבות תיקונים לחוקי-יסוד – שתוצאתם המסתברת פגיעה במערכת אכיפת החוק. הקביעה שהסדרים אלה בטלים כל עוד ראש הממשלה מצוי בניגוד עניינים היא מוצדקת בלא להידרש כלל לשאלה אם הצעדים הללו, כשהם לכשעצמם, היו תקפים אילו נעשו (או ייעשו) על ידי ממשלה או קואליציה שאינן מונהגות על-ידי ראש ממשלה שעומד למשפט פלילי.

הסעד המוצע על ידינו מבטא הסדר ביניים, שדומה, בשני הערכים שהוא מקדם, להחלטה בבג"ץ הרכבת הממשלה. זוהי הדרך היעילה ביותר להגנה על שלטון החוק, תוך כיבוד המרבי האפשרי של רצון הרוב בכנסת בדבר הנהגתו של ראש הממשלה נתניהו, על אף כתב האישום נגדו. הסעד המוצע יספק הגנה על אינטרסים חשובים של כל חלקי הציבור, ולכן יהיה מיטבי מבחינת שמירה על אמון הציבור ברשויות השלטון. בנוסף לכך, אנו מראים גם כי השימוש בסעד המוצע עולה בקנה אחד עם הדוקטרינה המשפטית הקיימת, ובכלל זה האיסור על "שימוש לרעה" בסמכות שלטונית וסמכות בתי המשפט לאכוף פסקי-דין קודמים ולמנוע התחמקות מתוצאותיהם.

English Abstract:

Against the background of the legal reform contemplated in Israel, the Israeli Supreme Court would have to reach a decision on an array of petitions that focus on seemingly two separate subjects: (1) the implications of allegations that Prime Minster Netanyahu has breached his conflicts-of-interest arrangement in advancing the legal reform, and (2) the validity of actions adopted, both legislative and administrative, as part of the legal reform. We argue that these two subjects are interconnected, and the decision in each of them should take the second into account.

The 2020 Supreme Court decision that allowed Netanyahu to serve as PM, despite his criminal indictment, sought to advance two fundamental values: respecting the election of PM made by the parliamentary majority, and protecting the rule of law. We seek in this paper to show the way in which the Supreme Court should continue to protect these two values in the event that PM Netanyahu played a significant role in advancing the legal reform.

We show that, in the event of a judicial determination that Netanyahu violated his conflicts-of-interests arrangement, an imposition of sanctions on him (including even removal from office) would not be an appropriate remedy. Instead, the best remedy would be a judicial ruling that, as long as Netanyahu is subject to the conflict-of-interest arrangement due to his criminal trial, the coalition and cabinet that he is leading may not take actions – whether through administrative decisions or through legislation – that would likely adversely affect the legal system and the rule of law. A judicial ruling that such actions would be invalid is warranted without an examination or determination of whether such actions would be valid if adopted after Netanyahu’s conflict-of-interest arrangement ends.

The remedy we propose is an approach that would well serve the two values that the 2020 Supreme Court decision sought to protect. The proposed remedy would effectively protect the court system and the rule of law, while fully respecting the choice of the parliamentary majority to have Netanyahu serve as PM despite his criminal trial. Because the proposed remedy would protect important interests of the different parts of the Israeli public, it would also serve the goal of public legitimacy and public trust in the courts and the government. Finally, we show that using the proposed remedy would be consistent with existing legal doctrine and caselaw, including on the prohibition on abuse of official power and on the authority of courts to grant relief necessary to enforce their prior rulings and to prevent their circumvention.

Note: Downloadable document in Hebrew.

Keywords: Judicial review, Israeli legal reform